一、 探索设立旅游规划建设专项用地标准

　　在符合国家相关法规前提下，尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法，这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。

　　建议以市场/用户为导向，将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等四个大类，根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所，针对性划分旅游用地小类。

　　如此，既能避免对现行土地法规的不必要和过度调整，又能切实保障不同类型旅游项目的正当用地诉求。鉴于目前很多旅游项目在用地规范问题上的有意模糊和实际突破，以“合理立法”要求“严格执法”当为更优选择。

　　二、 以“点状供地”解决根本“痛点”

　　由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。

　　一方面，旅游项目开发大多依托于山地、森林、水体环境，其建设本身无需过多新增景观建设。由此，道路、水体、绿地等类型用地都可采取租赁供地方式，而具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地，采取划拨供地方式。尽管划拨用地不能计入业主资产，但这仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

　　贵州省已经开始探索这一模式，业主投资一个景区，以前是政府只把基础设施建到门口，内部基础设施由业主承担成本，现在则实现景区基础设施全部到位，业主只负责投资商业化、经营性项目。这种政府职能和市场职能清晰划分的模式是正确的，在贵州的几个地区都得到落实。

　　另一方面，点状供地是用建筑实际占地面积来核算用地指标，即仅以基地面积核算，再根据土地价值核算土地价格，这样会令用地成本倍减。浙江、四川等地区都开展了相关探索，妥善解决了土地资源和社会资本的节约利用问题，避免人为造成不必要的土地资源稀缺，更为充分灵活的运用社会资本。实际上，如果点状供地运用于城市土地管理，也可对平抑房价发挥积极作用。

　　点状供地还有很多优势，

　　一是减轻旅游企业负担，获取土地成本降低，更多资金投入核心吸引物建设中，并减少因资金压力以至项目“烂尾”；

　　二是政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，并便于对项目品质加以整体把控；

　　三是保障项目用地，可以结合各类旅游项目的特点，因地制宜保障建设用地和环境用地的均衡配搭；

　　四是用地审批问题，可以在符合国家相关政策法规前提下简化流程，使项目审批相对便捷。

　　特别是上述第四点“用地审批问题”。现在开发一个项目的用地审批流程可谓“艰难”，全程至少耗时半年，即便是采取现场办公等积极方式，也至少要4个月的时间。要提升这一方面的办事效率和效果，就必须叫停过往以总体规划和可行性研究报告开路，违背程序“先斩后奏”的方式，转为科学前瞻的制定控制性详细规划，切实合理的安排用地方式，统筹优化报批报建制度体系，以此解决用地实操中的长期桎梏。

　　三、 旅游用地政策创新需以规划为先导

　　首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。

　　在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标；

　　将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》，为其优先供应土地指标；

　　在符合规划、不改变土地用途的前提下，国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的，可保持土地权属和分类不变；

　　规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。只要严守基本农田“红线”，农村建设用地是可以市场化的，包括宅基地也是可以市场交易的，如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。

　　其次是提升重大旅游规划的法定地位。

　　以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系，乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”；鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式，逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。

　　最后是调整“点状供地”相关规划政策。

　　“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求，需以规划政策调整为先导。现行控制性详细规划是以“块状用地”为标准，界定并依据相应的强制性指标，对整体的地块进行开发建设管控；“点状供地”则需要将控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划相结合，在合法合规的前提下强调因地制宜的灵活性与创新性，以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。

　　四、 结语

　　旅游用地是关乎旅游业发展实效的核心问题，作为旅游价值链的上游环节，其标准、管理乃至规划实务的优化调整对于旅游业的整体推进可谓“牵一发而动全身”。旅游业作为我国新常态下经济转型升级的战略性支柱产业，有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的“待遇”，通过逐步落实专项旅游用地类型和旅游规划法定地位，实现以土地要素的科学精准管控与供给，促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。