“国家公园体制”如何破题?
“建立国家公园体制”写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,国家公园首次进入国策之列。它有三层含义:一是“国家”,应具有国家级的价值、国家性的意义;二是“公园”,应面向公众、具有社会公益使命;三是“体制”,应建立起科学规范的 “体制”,形成完整的国家公园体系。
【《总体方案》:坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认同度高。国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。】
若破此题,需要弄清几个问题。
一、“国家公园”的主体资源与核心功能是什么?
有的学者建议,把故宫作为建立国家公园的“示范”。这就需要弄清中央提出的“建立国家公园体制”的本意是什么?翻开《决定》第十四部分“加快生态文明制度建设”,其中第52条写得清清楚楚:“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制” 。可见,中央提出的“建立国家公园制”从生态文明建设的高度,是划定主体功能区、建立国土空间开发保护制度的重要一环,根本目的是保护和提升自然生态环境。
《总体方案》:国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。
国家公园的主体功能是保护地区自然生态系统的典型性、完整性和珍稀性。当然,自然生态系统与人文生态系统是统一的整体,两者的天然融合构成了完整的地球生态系统。在选定国家公园吋首要的标准是自然环境与生态类型,历史文化、民俗文化自然也是重要的考量因素,但决非首要或主要因素。
《总体方案》:树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。
美国的国家公园体系中包括国家公园、古迹地、纪念地、历史地、纪念碑等20多类国家遗产地,并由国家公园管理局统一管理,但并不是把古迹地、纪念碑等也称为“国家公园”。人们提到美国国家公园时,总会首先想到黄石公园、大峡谷国家公园、大沼泽地国家公园,而不是指自由女神像,尽管它也由国家公园管理局负责维护。
早在《决定》之前,有的取得了国家公园建设的“试点省”的头衔,有的提出建成“国家公园省”。《决定》公布之后,争建“国家公园”的潜流涌动。回顾多年来的“申遗”热、“申报”热、“创建”热,可以预料即将出现一股创建“国家公园”热。这虽然说明地方对自然与文化遗产的重视,但是大多是从发展地方旅游、提升地方知名度出发的。自然,发展旅游也是好事,但是如果主要从经济功利目的出发创建国家公园就值得警惕了。“国家公园”姓“公”。在我国,高等级、有规模的自然与文化遗产全属国家所有,是全民的公共资源,尤其是珍贵、敏感的自然遗产与生态环境直接关系民众福祉与国家生态安全。
建议由全国人大制定《国家公园法》,由国务院制定国家公园条例,用法律法现确定国家公园的性质、功能、标准与管理体制。《决定》规定国家“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”,国家公园应属于限止或禁止开发区域,建立国家公园体制的根本目的不是为了经济利益和经济指标,而是以环境资源保护为核心功能,科研科教交流为基本功能,国民观光休闲是重要功能。在国家公园中开展自然旅游、生态旅游、探险旅游应严格遵守相关准则,不以接待游客数量和旅游收入为主要目标。在国家公园的考核、评比中,应以生态、社会和文化等综合效益为导向,不应以接待规模与经济收入论“英雄”。
《总体方案》:明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。
地方政府、社会公众和企事业单位参与国家公园建设是对国家与社会,对这一代人与下一代人的一种承诺、一份责任和一种义务。如果以通过发展旅游达到发展地方经济或企业盈利为主要取向,那就背离了建立国家公园体制的根本目的。以什么为导向建设国家公园,这是建立国家公园体制的首要问题。
二、“国家公园”与已有的各类保护地是什么关系?
目前,我国已设立了国家级的风景名胜区、城市湿地公园、重点文物保护单位、历史遗址公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园和矿山公园等自然与文化遗产地保护区(下文通称“保护地”),分别由国务院各部委局管辖。《决定》提出的“国家公园”与这些保护地是什么关系?对此大致有两种方案可供考虑:
其一,在现有这些国家级保护地的基础上,创建以自然生态保护为主导的综合性、多类型国家公园体系。现有的主管分工关系不变,同时在国务院设国家公园管理局,对现有各类的保护地进行重大的调整组合,协调各类国家公园的共性事务和它们之间交叉重合的问题。此方案的优点是在保持现有部委分工的基础上加强宏观监控与协调,不触及各部门权益格局,并保持各部门对各类保护地的专业指导。此方案的缺陷是不能从根本上解决长期以来存在的“九龙治水”难题。
其二,国务院设立国家公园管理总局,把由各部门主管的各类保护地的管理权集中到该总局,进入国家公园体系的各类保护地与原主管部门脱离从属关系,但保留业务与专业上的指导关系。此方案的优点是避免前一个方案的缺点,有利于破解“九龙治水”难题,但实施难度极大,不仅触及到各部门的既得权益,也存在着各类保护区类型多样、属性各异,统一管理的专业要求高、执行难。如采用此方案,须提高国家公园的进入门槛,把现有各类保护地中资源秉赋高、保护管理好的单位评定入围,同时也包括尚未戴上各类“帽子”的保护地、或把地域相重相近的各类保护地重组整合,真正成为具有示范意义的代表性国家公园。要宁缺勿滥,坚守高标准,宁肯少些,也要好些。
《总体方案》:优化完善自然保护地体系。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,理清各类自然保护地关系,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。
《总体方案》:国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。
各国都设有国家公园管理机构,但分设在不同的政府部门内。美国设在内政部,加拿大设在遗产部,日本设在环境厅自然保护局,印度设在环境和森林部,英国设在环境、食品和乡村事务部,挪威设在林业指导委员会,希腊设在农业部林务局,津巴布韦设在自然资源与旅游部,肯尼亚设在旅游和野生动物部,委内瑞拉设在环境部自然研究所,秘鲁设在农业部林业和野生动物理事会。美国行政体制上是个典型的大部制国家,其内政部统管国内事务、综合功能强,国家公园管理局设在内政部顺理成章,且有100多年的历史传统。大部制是我国行政体制改革的方向,研究“国家公园体制”构架,不能离开行政体制改革的大势及其进程。理顺与现有各类保护地的关系,是建立国家公园体制的最大难题。
《总体方案》:建立统一管理机构。整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。
《总体方案》:国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。
三、如何处理中央与地方的关系?
目前我国各类国家级的保护地基本上采取属地管理原则,由省、市、县政府的相关部门直接管理或由其派出机构管理。相关地方政府承担保护区的保护、建设与管理职能,同时对保护区经济发展、社会治理和居民生产生活统筹管理。在地方追求GDP的冲动下,开发利用往往成为保护地的首要考虑,过度开发、“破坏性建设”时有发生。中央政府部门只给保护地发“牌子”、圈“地盘”,但不承担具体的保护、建设的责任与经费。
各国国家公园管理大致有两种类型,即美国式的中央政府管理模式和德国、澳大利亚式的州政府管理模式。无论何种模式,都由政府承担国家公园的保护管理责职,由政府财政承担保护管理的主要经费,同时通过门票、住宿餐饮与纪念品的特许经营与影视拍摄及社会资助等多方筹集辅助经费,并充分依托公众参与和社会公益团体支助。发达国家的国家公园一般不承担发展地方经济、管理地区居民生产生活的职责。
我国的保护地既有资源保护的职能,又有发展经济、社区管理和解决就业等职责。国家对保护地的财政拨款杯水车薪,国际援助基金和社会赞助微不足通。保护地的管理经费和职工工薪部分靠财政拨款,部分靠自筹自支,有的完全自筹自支。建立国家公园体制既要解决条块分割、多头管理的弊端,又要面对经济发展不平衡的基本国情。理清中央与地方的关系,是国家公园体制中的关键问题。这方面也有两种方案可供考虑。
方案之一,对在已有各类保护区基础上筛选出来的为数有限的国家公园实行美国式的管理体制,由中央政府承担主要责任与经费,剥离保护区发展经济责任,让国家公园充分发挥资源保护、科普交流和国民休闲的社会功能。但此方案一不能解决保护区的居民生产生活问题,二不能解决未进入国家公园名录的保护区的管理体制问题,三是已实行多年的属地管理传统下形成的种种关系恐难改変。如果绝大多数各类保护区都进入国家公园名录,中央财政也无力承担起所有国家公园的护管经费,国家公园管理总局恐怕也难以承担监管的重任。
方案之二,在不改变已有保护区属地管理体制的基础上,对进入国家公园名录的保护区加强监管力度,包括加大中央政府的财政投入,用新制定的国家公园标准进行护管建设,树立各类国家公园的样板,逐步扩大国家公园的数量,使国家公园制度真正成为实施主体功能区制度、加快生态文明制度建设的基地。这是一个循序渐进、逐步推广的过程。以此可以既激励地方上创建国家公园的热情,又可以防止出现各地争创国家公园的“大跃进”运动。与此同时,对尚未进入国家公园名录的各类保护区按待《国家公园法》、国家公园标准和管理规范进行整治与建设,并完善、改进各类保护区的属地管理水平,可望用一、二十年时间建立起覆盖全国的中央指导、以省为主的属地管理国家公园体系。
《总体方案》:分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。
《总体方案》:构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的,地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的,中央政府要履行应有事权,加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。
《总体方案》:建立财政投入为主的多元化资金保障机制。立足国家公园的公益属性,确定中央与地方事权划分,保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度,推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,探索多渠道多元化的投融资模式。<