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理论前沿
国家公园体制的建立与发展
时间:2018年01月08日信息来源:中国旅游报点击: 加入收藏 】【 字体:

  2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”,提出要用制度保护生态环境,并把建立国家公园管理体制作为建立生态文明制度体系的重要环节之一。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》),并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这意味着我国国家公园体制建设逐渐步入正轨,迈向新高度。             一、我国国家公园发展历程

  国际上,与国家公园相关的生态保护理念早在17世纪中叶就已经产生,但发展缓慢。到了19世纪,工业革命的开展将自然状态的土地转为人类开发的区域,引起了人们对保护迅速消失的自然资源的关注。自1872年美国黄石公园建立以来,世界上已有近160个国家建立了自己的国家公园体系。

  我国的国家公园体系建设开展较晚,在美国及其他独立国家早年创建国家公园的时候,中国还处在半封建半殖民地社会,虽曾有计划效仿日本建立国立公园,但由于内外战争而没能得到开展。二战结束以后,我国受前苏联影响,从1956年开始筹建“自然保护区”。之后,我国逐步建立了自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、水利风景区等不同类型的保护区。这些自然保护地体系在一定程度上有效保护了我国重要的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源,为我国国家公园的建设奠定了基础,提供了宝贵经验,但仍存在分布不均衡、结构不合理、规划不系统、分类不科学等问题。在改革开放的大浪潮中,我国经济持续快速增长,人民生活得到普遍改善,伴随城镇化和工业化而来的生态环境问题日益严重,更多的人开始关注环境、关注自然。正是基于这一背景,我国的国家公园建设被提上日程。

  二、树立正确的国家公园理念

  《方案》明确提出了国家公园建设的理念,就是要坚持生态保护第一,坚持国家代表性,坚持全民公益性。

  1.坚持生态保护第一。我国国家公园建立的初衷就是要坚持生态保护。国家公园是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。此前,中央生态文明建设确定的头号任务是“优化国土空间开发格局”,从未来的发展趋势看,国家公园体制将成为优化国土空间的重要突破口,为“主体功能区”布局中的限制开发区和禁止开发区的生态保护提供一个更有效的工作载体。

  2.坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,有利于培育高度的国民认同感。在坚持国家所有,国家管理,国家立法,代表国家形象的同时,国家公园也能完整地保存国家的历史文化,较好地传承华夏文明、传播中华文化,是民族精神的家园。

  3.坚持全民公益性。近年来,我国国家层面的发展价值取向发生重大变化,从单纯追求经济发展转向更加注重以人为本的全面协调可持续发展,自然遗产地回归其作为社会福利性公共资源的本位,保障国民公平游憩权,坚持全民共享共建。弱化旅游趋利,强化自然保护。同时,国家公园为公众提供了亲近自然、体验自然、了解自然的机会,方便开展环境教育,有利于激发自然保护意识,调动全民积极性,增强民族自豪感。

  三、构建完整的国家公园治理模式

  《方案》提出,我国国家公园要建立统一事权、分级管理体制,建立资金保障制度,完善自然生态系统保护制度,构建社区协调发展制度等治理模式。我国国家公园建设的关键也在于此,我们需要从根本上解决体制问题,坚持实事求是的原则,结合我国国情建立相应的治理模式。

  目前,我国现存的自然保护地管理模式大体有三种:一是部门全面直接管理模式,管理部门不但负责资源环境的保护,还承担辖区内的经济社会管理;二是部门管理与属地管理相结合的模式,将环境保护与地方经济社会管理分离开来,由不同机构负责;三是行业引导与属地管理相结合的模式,相关部门通过授牌、摘牌、标准化等方式引导地方对资源保护进行管理,其他管理事务仍由地方政府承担。这种旧的管理模式在建设初期为资源保护和经济发展平衡了关系,但随着管理的深入以及对生态保护的迫切要求等,传统的管理模式出现条块管理并存的现象,管理交叉重叠、机构设置重复、责任主体不清等弊端突显。因此,我们对于新体制的建立要格外重视和谨慎,要从管理、资金、人才、生态、社区等方面全面考虑。管理体制上是要中央集权还是地方自治亦或是中央与地方综合管理,仍需要继续探索;资金管理上要高效透明,建立财务公开制度;人才队伍建设上,国家要尊重并积极聘用相关管理人才,并要继续培养;生态制度建设上,要建立自然资源监测系统,完善责任追究制度,明确责任主体;社区制度建设上,可以应用全域旅游发展理念,将园区内外的相关配套设施规划建设到位,建立并完善志愿服务机制。

  四、对建立中国特色国家公园体制的思考与建议

  我国是人口大国,地域辽阔,各地经济社会发展程度不同,文化生活方式也不一样,各地政府对于国家公园体制建设的认识参差不齐,我国与国外各国的自然资源生态环境也不尽相同,有许多文献资料都是在研究国外尤其是欧美国家的一些国家公园发展体系,将这些经验套用到我国的实践当中并不合适。未来我国国家公园的发展需要处理好中央与地方的关系、公益性与经济发展的关系、不同主体的利益关系等问题。与此同时,还需要在以下方面进一步深化工作。

  一是坚持开展国家公园试点工作。我国目前有10处国家公园体制试点,通过有力有序有效的推进,各试点工作取得了阶段性成效。我们要在这一基础上继续贯彻落实《方案》中的各项要求,并不断探索创新,进一步总结经验。针对管理上的问题,中央与地方政府的关系等要进一步在探索中厘清,要对我们的体制建设充满信心与耐心。

  国家公园是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。

  二是加快国家公园立法工作。为促进我国国家公园的建立与发展,迫切需要国家制定法律法规以规范国家公园体制建设,明确各单位职责范围,实行更高效的管理工作,使更多专业详细的法律法规为资源环境的保护提供重要保障。相关部门可以循序渐进,先从老的行政法规修订做起,之后形成新的行政法规、立法性法规,待时机成熟再逐步上升到人大立法层次。

  三是加大中央财政等各方面投入力度。国家公园是具有国家代表性的、公益性的,国家要加大财政投入,积极进行相关建设,对保护国家公园自然资源的地方政府进行补贴,并帮助地方开展其他可持续发展的经济活动。

  四是加强对原住民的保护和引导。原住民是当地的“老主人”,他们对地方的自然、环境极为熟悉,并已融入其中,为自然增添了浓厚的生活气息,他们为自然文化遗产等贡献了自己的力量。我们需要加强对他们的保护,平衡原住民与自然、经营者、政府等之间的关系,对他们加强引导,增强其对于自然和文化的保护意识,同时也需有相应的法律法规来保障他们的权益。

  五是正式成立一批国家公园。按照国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的有关部署,根据《方案》明确的国家公园功能定位和全国总体布局,在具有国家代表性的重要自然生态系统,整合相关自然保护地,正式设立一批国家公园。

  (作者单位:河北大学,北京联合大学)

(作者:安爽、曾博伟编辑:llqy)
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