1．旅游行政管理机构改革

　　多部门综合管理是落实全域旅游战略的制度保障，有利于旅游业统一领导、统一规划、统一管理、统一协调。目前全国有24个省成立了旅游发展委员会。一些省市区还通过旅游产业协调（领导）小组、旅游工作联席会议制度等形式加强对旅游相关事务的综合协调力度。

　　2．旅游市场监管与综合执法体制机制改革

　　以贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）为标志，国家旅游局积极落实监管责任，推动旅游市场监管和综合执法体制机制的改革和完善。

　　其一，明确旅游市场监管的目标和要点。旅游市场监管围绕“四个统筹”展开，即统筹抓好“资质监管、行为监管与信用监管”三种监管方式；统筹抓好“行政监管与社会监督、行业自律、游客自觉”四种力量；统筹抓好“实体市场与网络市场”两种经营主体的有效监管；统筹抓好“境内游与出境游”两大文明形象与市场秩序的规范建设。其要点包括：（1）按照“属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的原则，明确各相关部门的监管责任，落实旅游企业的主体责任，发挥社会公众和行业协会的监督作用；（2）从中央到地方、从产品和服务的提供者到消费者形成旅游市场综合监管共识；（3）旅游监管视角从行业管理过渡到综合管理；（4）旅游监管对象从旅游企业转变为旅游服务提供者和旅游消费者；（5）改变单抓自管的格局，逐步形成国家-省-市-县四级旅游综合监管体系框架。与此同时，国家旅游局还制定旅游市场综合监管责任清单，向社会公开旅游部门及公安、工商、文化、税务、交通相关部门职能、执法权限等事项。

　　其二，以推进“1+3+X”模式为标志，形成完善的旅游治理体系。旅游部门与工商、交通、公安等部门共同维护旅游市场秩序和旅游综合环境，强化联合执法协调监管的相关工作机制（注：1+3+X模式中“1”是指旅游发展委员会；“3”分别是指旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局，“X”是指其他创新性的市场监管措施）。例如，三亚市率先探索建立“旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会、工商旅游分局、交通运管处”等执法主体，使旅游纠纷处理从单一的行政执法向“调解+仲裁+行政执法+司法诉讼”综合处理机制转变。据不完全统计，截至2017年12月，全国共有25个省（区、市）、155个地（市）成立了旅游发展（和）改革委员会，已设立旅游警察机构131家、旅游工商分局机构77家、旅游巡回法庭机构221家。一些地方还成立了旅游物价巡查大队、旅游食品安全巡查大队、文明旅游工作办公室、旅游执法履职监督办公室、涉旅司法调解中心、全域旅游服务中心等专业机构。

　　其三，各地积极尝试旅游市场监管和综合执法体制机制改革的新做法。例如，安徽省黄山市组建具有独立行政执法主体资格的旅游管理综合执法局，集中行使8个主要职能部门的88项行政处罚权，旅游市场监管、执法、查处实现“三统一”；贵州省安顺市在设立“1+3”基础上，成立全域旅游法律服务中心；山东省济南市启动“旅游啄木鸟”工作，构建了“行政监管+社会监督+媒体监督”三位一体行业治理新模式；福建省围绕“放心游福建”旅游服务承诺，整合工商、旅游、公安等24个部门和省、市、县三级行政资源，创新六大机制：“一口受理”机制、“快速办结”机制、“先行赔付”机制、部门协同机制、应急处理机制、超时限办理问责机制。上海市旅游局在总结“旅游纠纷巡回法庭”“旅游纠纷诉调对接机制”和“旅游律师志愿团”经验的基础上，成立上海市旅游纠纷人民调解委员会。广西阳朔骥马村建设“党员综合服务中心”，通过村党政综合中心发挥旅游咨询、旅游调节等功能。

　　3．旅行社管理体制改革

　　近年来，旅游部门积极推动旅行社管理向法治化、市场化、信息化转变。

　　一是严格落实行政审批制度改革。取消原由国家旅游局联合外交部、公安部、海关总署开展的边境旅游项目审批；下放边境游旅行社审批和外资社设立许可；将外国人乘自备交通工具在华旅游项目审批改为备案制。

　　二是深入推进商事制度改革。全面落实旅行社业“先照后证”有关规定，破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制。

　　三是建设“全国旅游监管服务平台”。借此实现消费主体（游客）、市场主体（旅行社、导游）、监管主体（各级旅游主管部门）信息互联互通和全流程监控。

　　四是逐步建立旅行社退出机制。通过实现动态、常态调整，使少数不具备旅行社经营条件、仍以低价恶性竞争方式严重扰乱市场秩序的旅行社有序退出市场。

　　五是改善对旅行社的监管方式。例如，上海市充分运用“互联网+”、大数据等信息化手段，建立完善以“一社一档”为主要内容的旅行社监管信息平台，包括旅行社基本信息、导游信息、领队信息、投诉信息、检查信息、行政处罚信息、安全信息、经营信息，涵盖旅行社从注册到注销的全过程的核心监管数据内容。同时，在全面采集全市旅行社统一社会信用代码的基础上，启动旅行社监管信息平台与市文化执法总队、市法人库、市公共信用信息服务平台等平台的数据对接，通过大数据汇总和分析，探索实施分类监管措施。

　　4．导游管理制度改革

　　为解决导游体制与大众旅游不适应的问题（如导游与游客不能建立高度市场化的供求关系，散客对导游服务的市场需求无法转化为导游的就业机会等），国家旅游局探索开展导游自由执业改革，发挥市场对导游资源的支配作用。具体包括：（1）立足于“放管有序、破立结合”，推进导游自由执业与自由流通，积极清除各地违法设置的导游异地执业障碍，打破导游异地执业的地区壁垒；（2）建立“全国导游公共服务监管平台”、重构“导游星级评价”体系，逐步构建科学化、智慧化、规范化、法治化、常态化的事中事后监管机制和体系；（3）联合交通运输部规范设置“导游专座”，保障导游切身权利；（4）取消导游年审制度、导游计分制、导游资格证三年有效等规定，促进导游队伍高效从业。

　　导游管理体制得到了各地旅游管理部门、试点企业、导游协会的积极响应。

　　其一，加强调查研究。上海市成立专门课题组对全市274家旅行社以及3568名导游人员开展问卷调查，从一线实际情况摸索改革进路。三亚市研究对自由执业导游给予景区免票或优惠事宜。

　　其二，推动导游和游客双向自主选择。江浙沪、广东、四川成都、吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚等9省市将导游自由执业由旅行社单一委派变为旅行社、互联网平台和其他旅行服务机构等多元渠道，建立了导游和游客双向自主的供求关系。

　　其三，出台配套方案。例如，《云南省导游归属管理及导游公司体制改革方案》颁布后一个月内，昆明市已有64家旅行社与1970名导游签订了劳动合同并在智慧旅游管理平台上完成备案。广东省推动导游注册制度改革，稳步推进导游自由执业改革试点，逐步推动导游管理从行政化、非流动、封闭式向法治化、市场化转变，构建“进出、监管、保障、奖惩”四位一体的管理体系。

　　其四，涉旅企业积极开展导游体制改革相关试点工作。例如，上海携程开展“互联网+导游领队”试点，北京途牛开展导游薪酬激励试点，厦门欣欣开展导游带团服务质量监控平台试点，同程开展导游网络评价系统试点，中青旅开展文明旅游工作试点，广州美丽行旅行社开展“互联网+导游微品牌”导游服务平台试点，导游管理从人工化向智能化转变，导游监管从“样本式抽查”向“全过程监管”转变。

　　5．景区管理体制改革

　　近两年来，景区管理体制改革从破冰探索向多方实践转变。单体景区管理体制改革和多个景区资源整合均有较大推进。

　　其一，单体景区管理体制改革。山西省政府办公厅印发《2017年全省旅游景区（景点）体制机制改革创新工作推进方案》，以建立现代企业制度为核心在全省落实推进景区体制改革。陕西牛背梁景区通过建立健全旅游市场化管理机制，打破区域界线设立旅游园区，以运营管理体制改革促进景区发展。四川乐山市、山西主要景区明确景区管委会、属地政府、经营实体事权分开，为市场化运营打下基础。

　　其二，多景区一体化改革。甘肃省推动18个大景区管理体制改革，将涉及省直部门管理的林业资源分别整合下放到相关的5个大景区管委会管理。青海推进大景区资源整合移交工作，过去省直部门管理的林业资源、文物资源以及市州管辖的资源明确由大景区管委会统筹管理。江西省构建“环庐山、大庐山、泛庐山”旅游经济圈，编制大庐山旅游规划，推动山上山下一体发展，解决资源分割、管理分散、空间分化、发展分力等问题；同时成立武功山经营管理体制改革工作领导小组，实施统一规划、统一品牌、统一门票、统一线路、统一标准、统一营销，组建大武功山旅游公司，并成立萍乡、宜春、吉安三个子公司，形成了“一母三子”的经营主体构架。贵州安顺成立黄果树旅游区管委会，启动“黄果树-龙宫-屯堡”一体化发展的改革工作。

　　6．国有企业管理体制改革

　　自2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》发布后，2016年7个专项文件陆续出台，国资委联合相关职能部委又出台了36个配套文件，共同形成了国企改革设计图和施工图。经过两年多的努力，2017年国企改革初见成效。目前已有25个省（区市）出台了国企改革方案，下属地级市国资委也确定了更为细化和具体的改革任务目标。

　　在旅游业快速发展和国企改革积极推进的背景下，旅游国有企业改革进度相应加快。例如，中国国旅集团有限公司整体并入中国港中旅集团公司。长白山、北部湾旅、九华旅游，山西的乔家大院登陆新三板，通过建立现代化的公司治理结构和企业制度，鼓励市场化运作，规范运作。浙旅集团与景域集团是地方国企、民企双方深度协同、全面合作的重要突破。江西省旅游集团完成混合所有制改革，分别与阳光保险集团、建银国际（控股）、上海积厚资本私募基金等三家战略投资者正式签约。云南省推进华侨城集团与云南世博旅游控股集团、云南文化产业投资集团实现战略重组。

　　中国旅游业改革发展报告（2016-2017）课题研究组：

　　顾  问：杜志雄，中国社会科学院财经战略研究院党委书记、副院长；夏杰长，中国社会科学院财经战略研究院副院长、中国社会科学院旅游研究中心学术顾问

　　组  长：宋瑞，中国社会科学院财经战略研究院研究员、中国社会科学院旅游研究中心主任

　　副组长：李明德，中国社会科学院旅游研究中心学术顾问；金准，中国社会科学院财经战略研究院副研究员、中国社会科学院旅游研究中心秘书长

　　本部分执笔人：赵鑫

　　摘自：《中国旅游业改革发展报告（2016-2017）》，中国旅游出版社2018年出版。该书由原国家旅游局政策法规司与中国社会科学院旅游研究中心联合编著。