面对新冠肺炎疫情对服务业造成的持续性冲击，2月18日国家发改委、财政部、文化和旅游部等14部门又及时印发了《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》（以下简称《若干政策》），提出新的纾困扶持举措，对于稳定旅游业供给基本面，保障旅游消费的及时复苏，具有重要意义。

　　一、旅游需求突遭全面压抑，但无损长期向好大趋势

　　从2008年以来，虽然全球遭遇金融危机和经济危机的冲击，我国的旅游需求却呈现出比以往更加蓬勃旺盛的态势。从2008年到2019年，国内旅游人次由1.71亿人次增长到60.06亿人次，年均增长38.2%；国内旅游总花费由8749.3亿元增长到57250.9亿元，年均增长18.6%，明显高于同期国民经济的增长率，与国民经济增速下降的趋势相比表现出的逆势增长显得非常抢眼，充分体现了经济新常态下产业结构的调整。然而，2020年以来的疫情对旅游的供给侧构成重大甚至长期性的不利影响，但并不会对旅游需求构成长期性的不利影响。

　　第一，影响旅游需求上涨的基本面没有改变。2019年，中国的人均GDP已经突破1万美元的大关，从世界范围来看，人均GDP超过1万美元往往预示着旅游业的进一步爆发式发展。虽然我国已经形成全球最大规模的国内旅游市场和出境旅游市场，在向更高经济发展水平迈进的过程中，旅游需求的潜力仍然很大。有预测认为，未来中国的潜在经济增长率可能在4%-5%。以当前美元价格计算，即使按照4%的年均增长率，到2035年，中国人均GDP将达到2万美元，到2050年将达到3.5万美元以上。居民消费规律表明，伴随恩格尔系数的下降，在人们的吃穿住用行等基本需求得到很好满足的前提下，文化、旅游、体育、娱乐等领域将会迎来更加快速的发展。

　　第二，新发展阶段的经济发展对内需有着更强的依赖。当前中国经济的发展已经转变到主要依靠内需的阶段。根据最新的统计数据，2021年，最终消费支出、资本形成总额、货物和服务净出口对经济增长的贡献率分别为65.4%、13.7%、20.9%，消费的贡献稳居主体地位。新发展阶段是需要发挥超大规模市场优势、构建双循环发展格局的阶段，与以往相比对内需有着更强的依赖，扩大内需是畅通国内大循环的战略支点。旅游消费可以说是超大规模市场优势的典型代表，鉴于旅游消费的重大作用，今年1月国务院印发的《“十四五”旅游业发展规划》强调刺激旅游消费，鼓励文化和旅游消费示范（试点）城市、旅游休闲城市、旅游休闲街区以及夜间文化和旅游消费集聚区等文旅消费载体的建设。

　　二、旅游供给突遭全面冲击，同时损害长期发展能力

　　新冠肺炎疫情对旅游业构成的冲击已经持续两年多，三大旅游市场全面波及并且至今影响依旧持续，尚未见底。2020年，国内旅游人数28.79亿人次，国内旅游收入2.23万亿元，较2019年分别下降52.1%和61.1%。2021年，国内旅游人数32.46亿人次，国内旅游收入2.92万亿元，虽较2020年有所恢复，但仍比2019年下降46%和49%。曾经一度高达3亿多人次的出入境旅游市场全面停滞。

　　从作为旅游业核心产业的旅行社业和住宿业来看，旅行社业务出现断崖式的下跌，2020年旅行社的从业人员为322497人，相比2019年的415941人，锐减93444人，减少22.47%，大量中小旅行社倒闭；同时，2020年旅行社的营收2389.69亿元，仅仅是2019年的7103.38亿元的三分之一。疫情对旅游产业的影响程度也存在差异，旅行社业是直接组织人员流动的领域，因此受灾最为惨重。2020年1月，随着暂停旅行社及在线旅游企业经营跨省团队旅游及“机票＋酒店”业务，旅行社业就处于歇业状态，忙于由于解除旅游合同引发的纠纷、调解和诉讼，一度陷入了数月的退款持久战。住宿业的经营也出现大幅下滑，住宿业营业额由2019年的4343.61亿元，下降到2020年的3329.74亿元，下降了23.34%，其中客房收入由2345.63亿元下降到1777.8亿元，下降了24.2%。景区游览、旅游餐饮、旅游交通等领域的经营业绩同样出现明显的下滑。

　　旅游业遭遇“黑天鹅”事件，如果持续时间短，主要体现在对旅游企业的现金流和当期利润构成冲击。而新冠肺炎疫情的持续时间远超人们一开始的预测，这将对旅游供给能力构成长期性的损害。比如，由于长期不能正常开展业务，旅游业出现大范围人员流失的情况，人力资源和人力资本的积累往往不是旦夕之功，重新开展招聘并进行培训，需要花费很大成本和时间。大量旅游企业倒闭，曾经的人员可能已经转行，影响旅游产品和服务的供给能力，旅游需求可以快速提振，而旅游供给的跟进需要时间。保障游客游览的公共服务设施、游览游玩设施设备，由于长期闲置必然出现设备老化和加速折旧的情况，势必推高将来的经营成本。

　　三、新出台的纾困扶持举措，有利于稳住旅游业供给基本面

　　2020年暂退旅行社的旅游服务质量保证金的纾困举措，及时缓解了旅行社的现金流紧张困境，从而避免了当时旅行社的大面积休克。针对疫情对旅游业构成的长期性损害，当前的《若干政策》更加综合全面立体，着力点在于稳定旅游业以及服务行业供给的基本面。在旅游需求并不会因为疫情持续时间长而构成长期性影响的情况下，努力保障疫情消退之后旅游领域的供需匹配，有利于促进旅游业更快复苏。

　　《若干政策》直接针对旅游业的纾困扶持措施共有7条，总体可以划分为稳定现金流、扩展旅游业务和金融扶持三大类。其中，稳定现金流的举措包括继续实施暂退旅行社旅游服务质量保证金，允许失业保险、工伤保险基金结余较多的省份对旅游企业阶段性实施缓缴失业保险、工伤保险费政策，这对于稳定旅游企业的短期经营具有重要作用。扩展旅游业务的举措包括政府采购住宿、会议、餐饮等服务项目时，严格执行经费支出额度规定，不得以星级、所有制等为门槛限制相关企业参与政府采购，鼓励机关企事业单位举办的工会活动、会展活动等委托旅行社承接。由于各种管理规定，此前政府部门和事业单位对涉及旅游服务的采购数量有限，此项规定对于扩大采购数量，进而扩大旅行社等的业务范围具有重要意义。金融扶持政策包括加强银企合作，鼓励银行业金融机构合理增加旅游业有效信贷供给，引导金融机构合理降低新发放贷款利率，鼓励符合条件的旅游企业发行公司信用类债券等，金融扶持内容相对更多、针对性更强，对于拓宽旅游企业融资渠道、及时缓解资金紧张问题具有重要意义。

　　由于旅游产业的多样性和广泛性，如果说直接针对旅游业的纾困扶持举措重点集中在旅行社、酒店、乡村旅游、旅游演艺等领域的话，那么此次《若干政策》有关针对服务业的普惠性举措，以及针对餐饮业、运输业、民航业等与保障游客出行密切相关服务领域的政策，同样有着维护旅游业长期供给能力的重大作用。旅游行业的企业类型以中小微企业为主体，普惠性举措中的增值税加计抵减政策、扩大“六税两费”适用范围等政策对于降低中小微旅游企业的经营成本，具有重要意义。《若干政策》重申和强调精准实施疫情防控措施，对于旅游行业更快复苏尤为重要。

　　四、短期长期举措综合考虑，保障旅游消费及时复苏

　　各级政府和行业主管部门应密切关注疫情的发展情况，短期长期举措综合考虑，稳住旅游供给基本面，及时引导旅游消费需求的复苏，进而在不远的将来营造需求牵引供给、供给创造需求更高水平的动态平衡。

　　（一）短期举措方面

　　第一，推动《若干政策》的有效落地实施。各级政府和行业主管部门要及时出台有针对性的专项配套支持政策，推出缓缴失业保险、工伤保险费，鼓励机关企事业单位采购旅游企业服务以及金融扶持等方面的落地举措。《若干政策》出台之后，文化和旅游部已经迅速行动，及时批复北京、天津、湖南、甘肃等地开展使用保险交纳旅游服务质量保证金试点工作；3月4日，云南省出台了《关于精准做好疫情防控加快旅游业恢复发展若干政策措施》。

　　第二，建立疫情防控举措的监督机制。为督促各地能够认真落实严格、科学、精准的疫情防控措施，建议实施各地疫情防控举措的监督机制，严格落实有关要求。

　　（二）长期举措方面

　　第一，努力降低对旅游供给造成的长期性损害。建议进一步优化旅游营商环境，为旅游企业的成立注册提供便利；加强旅游行业培训，特别是开展针对《若干政策》落实的宣讲培训，鼓励和引导旅游企业能够知晓并享受到相关政策；研究并实施有利于旅游行业人才招聘、降低固定资产和设备购置费用等方面的政策。

　　第二，全面推动大众旅游的发展。全面迎接大众旅游时代的来临，贯彻全域旅游的发展理念，引导更多人享受旅游生活，不断壮大大众旅游市场，实施普惠性的旅游发展计划。

　　第三，不断实施旅游消费提振刺激计划。制定并实施旅游消费倍增计划，鼓励各地区因地制宜制定并实施景区门票减免、景区淡季免费开放、往返机票打折、高速通行费减免、演出门票打折等政策。定期或不定期发行各类文旅惠民消费券。

　　第四，高度重视旅游对于促进精神生活共同富裕的作用。共同富裕是物质生活和精神生活都富裕，要充分认识旅游活动作为大众化精神文化活动的基本性质，重视旅游对于促进人的全面发展的作用，关注弱势群体和特殊群体的旅游需要，引导和推动精神文化生活相对匮乏群体能够享有旅游生活。

　　（作者单位：北京联合大学旅游学院）