旅游管理体制主要指各级党委政府领导和统筹旅游业发展的组织体系与运作机制。实践证明，在我国现行行政体制下，加快旅游业发展，旅游管理体制创新至关重要。本文试图在分析和总结各地实践的基础上，提出创新旅游管理体制的思路框架与模式，以供借鉴参考。
　　一、影响旅游产业发展的体制性因素
　　1.旅游资源多头管理。旅游资源是旅游业发展的核心要素。现阶段，旅游资源管理的体制分割矛盾突出，造成资源利用的低层次、低效率，低效益，影响旅游业健康发展。一是部门分割，我国涉及各类旅游资源管理的部门超过20个，政出多门，难以统筹协调，影响旅游资源整体竞争力；二是条块分割，一些重要旅游资源并非属地管理，而是隶属于上级政府，其管理机构与所在地往往有利益之争，难与当地政府密切配合；三是区域分割，旅游资源分布与行政区划范围往往不一致，不同的行政区域对旅游资源管理与开发有着不同的思路，各自为政，相互竞争，无法统筹；四是所有权分割，旅游资源所有权情况错综复杂，不同所有者的利益相互交织，各有诉求，给旅游资源的统筹保护、管理与开发利用造成很大困扰。
　　2.旅游监管职能分散。我国旅游市场存在诸多问题，尤其是虚假宣传、低价竞争、零负团费、强迫消费等欺诈行为长期未能解决，原因固然多样，但政府监管职能分散、监管越位与缺位并存、监管法规不完善等体制性缺陷是重要根源。政府职能过于宽泛，机构设置过多，职责分工过细，加上旅游业涉及面广，关联100多个行业，旅游市场监管职能分散于30几个部门。理论上各部门应依职权各负其责，实际上经常推诿扯皮各不负责，造成旅游要素（市场监管）难以整合，整体功能不能有效发挥。
　　3.统筹职能归属不明。我国旅游业是在改革开放之后发展起来。最初以发展入境旅游为主，目的为了创汇。随着国民收入不断提高，国内旅游迅速发展，旅游业实现了从事业向产业的转型。由于旅游业规模不断扩大，旅游业的统筹管理与宏观调控益显重要。但传统体制下，旅游业发展统筹职能的部门归属不明。理论上，发改委作为经济社会发展的主要综合部门，应当承担旅游业统筹发展职能，但由于绝大多数地区的经济发展仍以工业为主，各级发改委并没有精力关注与承担旅游发展统筹之责，加上经贸、财政、建设、国土、交通等部门对旅游发展都拥有强势话语权，也造成旅游业发展难以实现部门统筹。
　　4.旅游部门职能有限。旅游局作为政府一个职能机构，最早是从外事部门分离出来的。由于成立较晚，难以挤入既有体制下相对固化的职能分工格局，既没有旅游资源管理职能，也仅有有限的旅游行业管理职能(主要是旅行社、星级酒店、导游员的管理)。且旅游部门基本上不是政府组成单位，县级旅游部门甚至未纳入行政编制，在党政组织机构序列中地位相对弱势，很难承担统筹旅游业发展的重任。但社会各界的认知相差甚远，对旅游部门的期望要求较高，发展责任不断加码。因此，旅游部门只能在现行的政府职能架构中寻求新的作为空间，难免与有关部门职能交叉重叠，引发矛盾。
　　5.市场机制作用不足。我国行政体制改革相对滞后，政府作用过于强势，职能转变不到位，对经济社会仍然干预过多，虽然在一定阶段、一定领域、一定程度上可以发挥积极作用，但长远来看弊大于利。旅游领域同样如此：市场在旅游资源配置中的决定性作用无法充分发挥，社会资本进入旅游领域或多或少受到制约，政府与民争利现象依然存在；市场主体活力不足，旅游企业难以做大做强；旅游协会等行业中介组织仍然是行政部门附属，没有真正发挥应有作用；政府控制着一些重要旅游资源，其管理机构体制机制僵化，缺少发展旅游的内生动力，没有真正走向市场，不能在旅游业发展中发挥应有的引领带动作用；国有旅游资产缺乏有效整合，改革不彻底，历史欠账和包袱沉重，发展不尽人意。
　　显而易见，现行旅游管理体制已严重不适应旅游业发展的需要，改革创新势在必行。这是促进旅游业实现科学发展、跨越发展的治本之策，具有全局性、根本性、长期性意义，也是一个地方党委政府是否真正重视、正确认识旅游业的根本体现。
　　二、各地旅游管理体制创新的主要形式
　　1.旅游管理机构一体化。即是将旅游资源管理职能与旅游行业管理的主要职能集中于一个机构，实现一体化管理，以化解部门分割的矛盾。这种方式重点在于整合旅游资源管理职能，由于涉及面不大，相对容易实现，因而是各地创新旅游管理体制的基本方式，尤其是在县级层面探索较多。一般是将旅游资源管理职能划归于旅游部门，设立风景旅游局、园林旅游局、文体旅游局、文物旅游局等，强化旅游部门在旅游资源管理中的引领和整合协调作用，浙江省较早采取这种模式。也有专门设立旅游资源管理机构（如风景名胜区管理委员会），并与旅游部门合署办公，实现旅游资源和旅游行业统筹管理，如福建泰宁县、屏南县、将乐县等地。2011年浙江舟山提出建立风景资源与旅游管理一体化体制，尝试在市一级通过管理权限的整合和集中，推动旅游资源和旅游行业一体化管理。这些方式虽然可以整合旅游资源管理和旅游行业管理职能，但旅游部门还不能真正实现统筹发展职能。
　　2.旅游区域发展一体化。即是打破行政区划分割资源的状态，将旅游资源富集区域独立出来设置“旅游特区”，以旅游业为区域发展的首要产业，实行地方行政与旅游发展合二为一的一体化管理体制，充分授权并赋予特殊的促进政策，统筹区域旅游经济发展。这方面的探索全国各地有许多，如：河北秦皇岛设立北戴河新区管理委员会、湖北省十堰市设立武当山旅游经济特区管委会，赋予市县级政府职能权限，建立旅游资源一体化管理和旅游区整体管理新模式；福建长泰县将分属若干乡镇的旅游资源富集区域整合设立马洋溪生态旅游区管委会，实行以区带村行政管理体制，赋予乡镇政府职能，促进马洋溪旅游产业的迅速发展。2008年，国办下发《关于支持海南省发展旅游业有关问题的函》，支持海南国际旅游岛建设，海南省事实上成为国家批准的第一个省级的旅游特区。需要注意的是，建立旅游特区务必明确管理机构的法律地位，充分授权行使完整的行政管理与执法职能，否则一体化管理难以真正落实。如厦门鼓浪屿管委会，仅有旅游资源管理职能，没有属地行政管理职能，无法统筹各方，造成旅游管理的力不从心，只能以领导统筹方式来协调解决问题。
　　3.旅游业统筹一体化。旅游业关联性强，涉及部门多，现行体制下，由一个部门行使统筹职能难度较大。各地一般是成立由党委政府领导挂帅、相关部门组成的领导小组、协调小组、联席会议等非常设机构，以统筹协调旅游业发展。其作用发挥主要取决于领导的重视与参与，实践中常流于形式。少数地方则尝试将旅游局改成旅游发展委员会等方式，强化旅游部门的统筹职能，全国已有六个省市区组建旅委。北京市2011年成立旅游发展委员会，作为政府组成部门，牵头构建首都旅游业统筹协调机制；海南省旅游发展委员会，将旅游部门职能扩大为统筹协调全省旅游业发展，包括统筹协调航权、口岸、交通、文化、工商等相关行业和部门的旅游管理职能，为加大统筹协调力度，旅发委主任由省长助理专任。杭州市较早设立旅游委员会，负责研究制订和推进现代化国际风景旅游城市建设发展战略，旅游商贸系统的综合协调，组织协调城市旅游环境和基础设施、各类资源的整合、优化配置与规划指导，统筹旅游业发展。秦皇岛市强化旅发委对全市旅游规划、政策制定、项目准入、基础设施建设、市场监管等宏观调控职能。山东枣庄市将发改委的服务业发展协调职能与旅游局职能合并，成立旅游与服务业发展委员会，统筹协调以旅游业为重点的服务业发展事宜。
　　4.领导统筹协调一体化。即是由地方党委或政府领导直接担任或兼任旅游管理机构的主要负责人，实行一元化领导，以有效统筹协调推进区域旅游经济发展。在我国现行体制下，党委政府的领导尤其是强势领导是各项工作推进的主导因素，可以协调各方关系，加大工作统筹力度，有效整合各类旅游资源和行政资源。如：安徽黄山市委书记兼任黄山风景区党委第一书记，市长兼任黄山风景区管委会主任，以便于统筹协调地方政府与黄山风景区之间的关系；福建省泰宁县由县委副书记或常务副县长兼任旅游管委会主任，统筹负责旅游资源管理与旅游业发展。当然，是否采取这种方式取决于地方主要领导的认知与决心，且往往随着人事更迭而无法持续。
　　5.旅游景区经营一体化。这是旅游景区经营管理体制的一种创新，即是将旅游景区的所有权、管理权与经营权“三权”分离，以资本为纽带，通过市场运作、企业经营，将不同类型或不同区域（相邻区域）的旅游资源开发经营权赋予一个独立的经营实体，统一进行开发利用。现阶段，行政手段虽然是资源配置与整合的重要方式，但在市场条件下，要真正实现旅游资源的有效整合，经营主体一体化是较为可行的方式。既有利于旅游资源管理的整合与开发经营的统筹；又在一定程度上可以回避部门分割、区域分割、所有制分割等难以协调的矛盾，实现旅游资源的规模经营、集约经营。但这种方式需要在前期做大量的利益协调工作，建立各所有权人都认可的利益分配格局，否则得不得相关权益者的支持，旅游景区的开发与经营难以进行。目前，这方面的成功经验不多。
　　6.旅游区域协作一体化。即是组建联席性质的协作组织，统筹协调较大区域范围的旅游要素整合和旅游业发展等问题。这种方式适用范围较广，协作内容包括旅游资源统一规划利用，旅游信息、旅游交通、旅游营销、旅游执法、旅游无障碍等方面的合作。这是常见的区域旅游一体化合作方式，不涉及管理体制，容易实现，也较为普遍。但构成合作基础的是“利益”二字，有利则合，无利则散，因而这种合作往往有形无实，有始无终，最没有约束力，无法在旅游资源一体化管理和旅游统筹发展方面有根本突破。如福建土楼旅游联盟，由于实际的利益格局难以建立，涉及旅游资源的保护、管理与开发利用与旅游业发展仍是各自为政，不利统筹发展。
　　三、创新旅游管理体制的思路框架
　　1.主要目标：
　　遵循社会主义市场经济规律和旅游产业发展规律，适应旅游业迅速发展的需要，整合、优化、重组各类旅游资源与旅游要素，加强旅游业的宏观调控，积极推进旅游管理体制从行业管理向产业管理、从监管型管理向服务型管理、从分散管理向统筹管理的转型，构建有利于旅游业发展的体制环境，形成政府主（引）导、市场运作、企业主体、社会参与的大旅游发展格局，促进旅游业的转型升级，实现科学发展、跨越发展，真正成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。
　　2.把握原则：
　　一是以人为本。以人为本是旅游业科学发展的核心内涵与具体体现。旅游发展的以人为本，一方面是游客为本，这是构建人民群众更加满意的现代服务业的根本要求；另一方面是民生为本，通过创造就业增加收入，让群众共享旅游产业发展成果。旅游管理体制创新要适应旅游市场的需要以及发展变化的趋势，以满足游客需求为出发点，把握旅游发展的内在规律，注重改善旅游产品供给，完善旅游服务功能，提升旅游服务品质。并在保障游客利益的基础上，实现当地群众的利益。
　　二是市场导向。政府主导作为我国旅游业发展的一大特征，既是旅游业能够迅速发展的重要原因，也是市场机制不完善的必然选择。但旅游业是市场化程度较高、充分竞争的的领域，在政府主导的同时，也相伴着“政府失灵”，特别是受权力扩张冲动的影响，政府过分干预将会阻碍旅游业有效发展。因此，政府主导要把握好“度”，不能取代市场的作用，要遵循市场经济规律，加快形成统一公平公开的竞争环境与机制，充分发挥市场在旅游资源优化配置中的决定性作用。
　　三是权责一致。体制创新包括机构重组、职能重构、人员充实等。一般而言，旅游部门作为承担旅游业发展主要责任的主管部门，应当赋予与责任相应的产业发展统筹职能。由于现行体制的稳固性、旅游业的广泛关联性，旅游部门不可能也没有必要包揽所有与旅游业发展的相关职能。但从权责一致的原则出发，应当充分授权，明确旅游部门的综合协调职能，提升旅游部门地位作用，确立由旅游部门主导、相关职能部门密切配合的统筹旅游业发展的体制机制。
　　四是勇于创新。旅游管理体制创新与当前积极推进的文化体制改革不同，缺乏中央层面的高度重视与统一认识，以及自上而下的整体部署、政策配套、强力推进，无法从全局上突破，只能在地方层面自行探索。同时，旅游管理体制创新是既有利益格局的重新调整，与许多方面的改革相关联，难度极大，完全取决于地方党委政府尤其是主要领导的认识与决心，既要高度重视旅游业发展，充分认识创新体制对促进旅游业发展的重要意义；更要有胆略魄力，不惧困难与阻力，克服改革惰性与各种障碍，大胆探索，敢于担当，勇于创新，勇于变革。
　　3.实现路径：
　　一是强化领导体制。领导体制是各级党委政府领导对旅游业的认知程度与统筹指导旅游业发展的工作机制、工作力度。实践证明，现行体制下各级领导（尤其是主要领导）的重视程度与支持力度是加快旅游业发展的决定性因素。强化领导体制就是要在各级（尤其是市县级）党委政府层面形成统一且强力的领导、持续且有效地推进旅游业发展的工作格局，做到：主要领导要重视，“一把手亲自抓，一把手接力抓”；分管领导要“强势”，善于有效的统筹协调，推进工作;几套班子都干事，形成加快旅游产业发展的领导合力。要充分发挥各级旅游领导小组作用，以党委政府主要领导挂帅，副书记任常务副组长，加大统筹领导力度。
　　二是转变政府职能。政府职能的转变与重新定位是创新旅游管理体制的核心。要改变传统体制下政府作为资源调配者、微观管理者的角色定位，由经济发展型政府向科学发展型、公共服务型政府转型，从无限责任政府向有限责任政府转型。政府应当弱化旅游微观管理和直接参与旅游经济活动、从事市场经营等职能，强化旅游业统筹发展、旅游经济宏观调控、旅游公共服务等职能，减少行政审批权、资源配置权，在推进旅游业发展中正确履职，既不缺位，更不越位，积极创造良好发展环境。当然，要实现政府职能的真正转变，需要国家层面政治体制改革的整体突破与自上而下的强力推行。
　　三是构建统筹机制。以整合行政职能、重建组织架构为重点，改变现行体制下职能分割的弊端。明确各级旅游部门的统筹协调旅游业发展的职责，适当扩大职权范围，列入政府组成部门，提升地位作用。对于将旅游业作为区域发展的首要产业的地区，应当组建旅游发展委员会，调整与加强相关统筹管理职能，提升统筹协调旅游业发展的力度。其余地区可推进旅游管理机构一体化，因地制宜设立风景旅游局、园林旅游局、文体旅游局、文物旅游局等，加强旅游部门在旅游资源管理中的引领和整合协调作用，积极推进旅游行业管理职能整合。旅游资源丰富品味价值极高的地方（如福建土楼旅游区）可设立独立的旅游特区，实行地方行政与旅游发展合二为一的一体化管理体制，充分授权并赋予特殊的促进政策，统筹区域旅游经济发展，实现旅游资源的有效整合。
　　四是放活市场主体。应当遵循市场规律和旅游发展规律，改革旅游投融资体制，充分发挥市场配置资源的决定性作用，放开社会资本进入旅游领域的限制，降低门槛，允许和支持各类资本各所有制主体投资旅游，为旅游企业做大做强创造宽松环境。旅游景区是相对特殊的核心要素，处于旅游产业链的顶端，旅游景区的发展关系到区域旅游经济发展速度与发展成效。要把握旅游景区的公益性、经营性、带动性等特征，实现统筹管理与放活经营的有机结合，在做好保护的基础上，加快各类景区的开发建设。对于政府所属的事业型旅游景区，除了完全公益性的景区之外，应当实行企业化经营，提升市场竞争力，充分发挥引领旅游业发展的核心作用。
　　五是健全行业组织。旅游行业协会等中介组织是政府与旅游企业之间的桥梁与纽带，是旅游行业的自律组织。要改变现有的旅游行业协会的“体制依赖”状态，实现政府与行业协会的真正脱钩。政府要结合职能转变，让渡可以由行业协会承担、市场能够管好的旅游市场监管职能。要依据旅游业的特点，积极发展自愿结合、自治管理的旅游行业组织，使之在提供行业信息、咨询服务、人才培训、行业自律等方面发挥重要作用，建立与国际接轨的“政府宏观管理-行业协会中介服务和自律性管理-企业自主经营”的旅游市场监管新格局。
　　六是完善政策法规。创新旅游管理体制，政策支持必不可少。各级政府应当确立体制改革的目标，做好配套政策设计，制定支持旅游业统筹管理、旅游资源的“三权分离”、放宽社会资本进入旅游领域以及支持旅游企业经营发展等政策。旅游管理职能的部门分割是传统体制下的产物，尽管已不适应经济社会发展的需要，但有着各自法律法规的强力支撑。因此，创新旅游管理体制，法律层面应当有所突破，在《旅游法》的基础上，各地应结合实际完善相关法规，使旅游业统筹、旅游资源一体化管理等体制构建有明确的法律保障。