目前，我国传统旅行社业正在逐渐向旅行服务业转变，这就给旅行社行业监管工作带来市场环境和制度环境方面的双重挑战。从市场层面来说，在国民经济结构转型升级的背景下，在市场、资本、技术创新等要素的驱动下，市场主体类别逐渐增多、旅行服务业务范围不断扩大、产业边界日渐模糊，从而对现有行业监管制度的有效性提出了新的挑战；从制度层面来说，国家已将简政放权、转变政府职能、处理好政府和市场的关系确定为下一阶段改革创新的重点工作，旅游监管体系的改革也开始立足于国家战略的顶层设计。行业监管体系如何改革与创新，才能真正发挥旅行社企业作为一个具有经营决策能力的市场主体的创造力，是行业监管部门面临的严峻挑战。
　　一、市场环境的变化
　　近年来，我国旅行社业发展的显著趋势就是逐步向旅行服务业转变。与传统的旅行社行业相比，旅行服务业具有以下特点：一是服务对象由“旅游者”向“旅行者”扩展，服务人群也由以旅游为目的的旅游者扩大到出于任何动机出游的旅行者；二是经营主体范围扩大，多元化发展。随着散客需求的个性化和多元化、互联网技术的迅猛发展、在线旅游业务的快速渗透，经营旅行社业务的已经不只是获得经营许可证、正式登记注册的2.7万家旅行社，还包括游离在法律边界、没有取得经营许可证但是却在经营旅行社业务的各类俱乐部、留学机构以及在线企业等；三是业务范围不断延伸，从纯粹的旅游业务向异地化生活服务方向扩展。随着旅游需求基础存量稳定增加及多样化、个性化的发展趋势，旅行社业务扩大为旅行者在旅行过程中的一切需求，进而衍生出大量新业态，如旅游金融、移民置业、医疗旅游、体育旅游等。
　　二、制度环境的变化
　　从制度环境层面来说，第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及其他一系列文件都明确指出，下一阶段改革创新的重点就是简政放权、转变政府职能、处理好政府和市场的关系，大力推进行政管理体制改革，为各类企业营造公平竞争的环境，激发市场主体的创造活力。
　　在此背景下，近几年我国旅游行政管理部门不断推出简政放权的相应举措，相继取消和下放了大量行政审批事项，取消非行政许可审批，特别是工商登记中的“先照后证”，将大部分前置审批事项改为后置审批。此外，近期《旅行社条例》的修订，也充分体现了“简政放权”的主导思想。
　　但是，仍然有一些行业监管制度无法跟上企业创新的步伐，限制了旅行社作为一个具有决策能力的经营主体的自由意志和经营活力。在此背景下，我国旅行社行业的监管主体应如何以简政放权为核心转变政府职能，通过产业政策、竞争政策和监管政策，营造公平、开放、透明的市场环境，形成职责明晰、积极作为、协调有力的长效工作机制和创新治理体系，就成为一个重要课题。
　　三、从“管理”到“治理”：构建旅行服务业创新型治理体系
　　“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的一个治国理念，“管理”与“治理”虽然一字之差，但是却体现了治国理念的新思路、新要求和新跨越。
　　首先，“管理”存在着主体与客体的区分，即管理者与被管理者；而“治理”则消除了主体与客体的区别。其次，“管理”的主体是一元的，体现为权利主体的居高临下；而“治理”的主体则是多元的，体现为政府、社会组织、个人等不同社会主体，在国家和社会事务中的地位平等与共同参与。最后，“管理”带有随意性，强调简单命令和行政化的管控；而“治理”则是法治化的，强调依法治国，依法治理。
　　对旅行社行业监管来说，从“管理”到“治理”的核心就是科学界定政府的职能和事权界限，将政府、市场、社会的职能区分开来，减少政府的行政审批和微观管理任务，切实改变政府部门既当“裁判员”又当“运动员”、既“越位”又“缺位”的弊端，正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，让更多行为主体以“管理者”的身份出现，关心公共利益，承担公共责任，促进社会参与。而且从近几十年世界各国政府行政改革的发展历程来看，基本趋势就是从一元走向多元、从单向走向互动，以达到公共治理的最终目标。我国旅行社行业监管工作从“管理”到“治理”的过渡，其落脚点就是“简政放权”和“促进参与”，从政府的单一化主导监管向多主体“自治理”过渡，不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会主体参与国家和社会事务。
　　具体来说，在宏观层面上应当进一步坚持简政放权，转变政府职能，从管理型政府转为服务型政府，通过加强立法和制定合理的产业政策，为我国旅行社行业的健康运行创造良好的法制环境和市场环境；在微观层面，政府应逐渐放松规制，进一步放手市场自主发展，让市场在资源配置中起决定性作用。伴随着旅行社市场主体类别增多、旅行服务业务范围不断扩大等行业发展趋势，政府在行业准入、经营范围、导游人员的市场准入与管理、设立分社等方面应逐步放松管制，充分发挥市场调节与行业自律的作用。中观层面，即产业层面的创新，主要体现在加强行业组织的力量、培养行业的自律，将一部分行政空间让渡给旅行社协会，强化旅行社行业协会对旅行社企业的管理职能。
　　（作者单位：南开大学旅游与服务学院）