一 、新时代与中国旅游的改革与创新

　　1.中国特色社会主义进入新时代

　　十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代。这意味着中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景；也意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。对应中国特色社会主义新时代的特征和要求，应尽快明确旅游业的新使命和新任务，最大程度地发挥旅游在全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国中的独特作用。

　　十一届六中全会以来，我国社会主要矛盾一直是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一重大论断为制定党和国家大政方针提供了重要依据，也明确了社会经济各领域的发展目标。旅游是人民美好生活需要的重要组成部分，根据社会主要矛盾的转化，要深入研究旅游在满足人民美好生活需要方面的重要作用、面临制约和提升路径，重点解决人民日益增长的美好旅游生活需要和不平衡不充分的旅游发展之间的矛盾，并通过各种改革创新，使旅游在满足人民美好生活需要方面发挥更大作用。

　　2.中国旅游改革进入攻坚克难期

　　旅游业是我国改革开放的排头兵。旅游发展史在一定程度上也就是旅游改革史。经过近40年的改革发展，我国旅游体制机制逐步理顺，旅游政策环境不断优化，旅游产业体系基本成型，旅游生产力得到初步释放。与此同时，我们也应看到，随着旅游的纵深发展和改革的全面推进，旅游改革也进入了深水区。一些重大改革不仅涉及到切实的利益调整，而且牵一发而动全身。一些改革是旅游部门所能够推动的，也有一些改革涉及到国家层面的顶层设计。例如，国家公园体制的建立，事关整个自然资源管理体制的调整；旅游土地制度的综合设计，与农村集体建设用地改革、“多规合一”的推进等密切相关；即使是旅游市场秩序的规范和优化，也需要多部门的通力配合。旅游业发展早期，由于体量较小、涉及面较窄，对其他部门的影响相对较小，因此有较大的改革空间。时至今日，旅游业的规模、影响已不容小觑，旅游改革与发展的一举一动都可能涉及到其他部门，所面临的压力也就更大。从这个角度来看，中国旅游改革进入了攻坚克难时期。

　　3.中国旅游改革取得一定进展

　　在全面深化改革的背景下，近年来旅游系统迎难而上，加快了改革步伐。以国家级旅游旅游业改革创新先行区创建工作为例，2015年底至今，国家旅游局先后批准两批共计41个国家级旅游旅游业改革创新先行区，以“创新统筹职能、创新政策措施、创新产业引导”为指引，以市县政府为改革主体，以旅游业体制机制为改革内容，以实现旅游目的地整体发展为主要目标，加快推进旅游相关领域的改革工作。两年来各先行区围绕创建工作，在如下五个方面取得了初步成效。其一，形成党委政府主要领导牵头的旅游产业发展领导机制。截至2017年12月，全国共有25个省（区、市）、155个地（市）成立了旅游发展（和）改革委员会。其二，围绕“1+3+N”，推动旅游综合治理体制的形成，各地分别设立了旅游警察大队、旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游物价巡查大队、旅游食品安全巡查大队、文明旅游工作办公室、全域旅游服务中心等机构。其三，以“厕所革命”为代表，各地加大旅游公共服务设施和服务体系建设。截至2017年10月，全国已完成新改建旅游厕所6.8万座。“厕所革命”覆盖全国3000多家4A级以上旅游景区、370多个重点旅游城市、500多个国家全域旅游示范区创建单位、9200多家金牌农家乐和2万多家乡村旅游重点村，并形成了一些新的模式。其四，围绕“多规合一”，各地采取因地制宜的做法。例如，浙江、江西、内蒙古等省区以及沂南、敦煌等先行区积极推动以旅游业为引领的“多规合一”，推动国土、发改、住建、交通等部门规划与旅游产业规划有效衔接。海南抓住“多规合一”试点契机，把省级各类旅游发展规划和19个市县的旅游发展总体规划融入全省总规。鄂尔多斯、青岛等先行区将旅游部门增列为规划委员会成员单位，在编制重大规划、实施重大项目时，征求旅游部门意见。其五，以景区管理体制改革为突破口，加快旅游供给侧结构性改革的步伐。各地积极探索景区管理权、所有权与经营权相分离的模式，推动国有及国有控股景区管理权、经营权分离，实现国有资源与社会资本的优化配置组合。浙江、甘肃等省份还积极推动大景区建设。例如，甘肃省推动18个大景区管理体制改革，将涉及省直部门管理的林业资源分别整合下放到相关的5个大景区管委会管理。

　　二、新时代下中国旅游发展的新思路

　　十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代。在决胜全面建成小康社会、进而建成社会主义现代化强国的过程中，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾愈发凸显；在中国日益走近世界舞台中央、不断为人类做出更大贡献的背景下，国际社会在解决各类世界性问题时将对中国怀有更多期待。面对社会发展新矛盾和国际舞台新角色，旅游业也应在发展思路上做出新的调整。

　　1.从强调经济功能到突出综合功能

　　改革开放之初，我国旅游发展主要关注入境市场，强调创汇功能；20世纪90年代国内旅游兴起后，扩大国内消费、带动经济增长成为主要任务。时至今日，随着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”以及全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”和创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”等一系列新思想新理念新战略的提出，发展旅游应该逐步超越创造外汇收入、刺激国内需求、带动经济发展的经济功能，而更加强调其满足民生需求、实现社会和谐、促进文化发展、平衡区域发展、保护生态环境、提升国家形象的非经济功能。特别是面对“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一社会基本矛盾，要高度重视旅游对解决这一矛盾的独特作用，同时高度关注旅游发展中的社会公平和国民福祉问题。要充分发挥旅游作为美好生活风向标、社会融合粘接剂、深化改革突破口、对外开放前沿地、区域发展联动机、现代经济创新者、生态文明引领者、现代治理折射器、人类命运共同体构建者的重要作用。

　　2.从强调增长速度到突出发展质量

　　改革开放以来，我国旅游业实现了产业规模的扩大和经济影响的提升。然而，与惊人的发展速度和急剧的外延扩张相比，旅游的产业结构、服务质量、运行效率还有很大改善空间。当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。与之相应，旅游的发展方式也需要从追求速度和数量的外延式增长向追求效益和质量的内涵式发展转变。从数量、规模、速度到质量、内涵、效率的转变，既是一个自然而然的过程，也需要政府的积极引导。要通过调整旅游发展绩效评估、政府考核体系、产业政策着力点等方式，通过各种创新组合，改变旅游发展主要靠资源、劳动力和资本等要素大量投入的状况，形成主要依靠技术创新、人力资本积累、资源融合、规模效益、学习效应等因素形成的旅游增长驱动模式，提升中国旅游业发展的效率和质量。

　　3.从学习国际经验到形成国际经验

　　改革开放至今，从早期的饭店建设、旅游教育到后来的智慧旅游、在线旅游等，了解、学习、借鉴国际经验尤其是西方发达国家和旅游发达国家的经验，是我国旅游业实现成长的重要方式之一。随着对中国社会发展现实更深入的分析和对国际社会更广泛的观察，我们越来越清楚地看到，国外的旅游发展固然在理念和技术上有诸多可资借鉴之处，但中国的人口规模之庞大、地域差别之明显、群体差异之悬殊、发展路径之独特均非其他各国可比。在与遵循旅游发展一般规律的同时，我们也需要探索更多符合中国社会经济现实和发展目标的新理念和新路径。不管是在理念层面还是技术层面和操作层面，都需要依靠更多的中国智慧。我们不仅需要藉此解决中国的现实问题，也可能会对其他发展中国家形成重要借鉴。

　　三、新时代下中国旅游改革与创新的若干问题

　　根据新的发展思路，当前和未来一段时期，为更好地推进我国旅游的改革与创新，需对如下问题进行深入研究。

　　1.明确产业和事业双重属性

　　新中国成立以来，我国旅游业经历了从事业到产业的转变。当前及未来一段时期，要从实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的目标出发，围绕全面建成小康社会，是否应该重新明确旅游产业和事业的双重属性。对于旅游产业和事业双重属性的确定，就是要在关注旅游的经济效益之外，更加关注旅游在改善民生福祉、实现社会和谐、平衡区域发展、促进文化发展、保护生态环境、提升国家形象等方面的作用；除在竞争性领域发挥市场配置资源的决定性作用外，更加强调政府在保障公民休假权利和旅游权利等方面的重要作用；除依赖丰富多样的商业服务之外，更加重视公共设施和公共服务的建设；除关注旅游发展中的效率问题外，更加重视旅游发展中的公平问题。

　　2.保障公民休假权和旅游权

　　旅游是人民生活水平提升的重要标志，也是其美好生活需要的重要组成部分。从“人民群众美好生活需要”这一角度出发，我国旅游发展的不平衡不充分主要体现在两个方面：一是旅游尚未成为所有人普遍参与的社会活动；二是旅游尚未成为人们可自由安排的生活内容。在全面建设小康社会过程中，要高度重视人民群众的休假权利和旅游权利，推动带薪休假的全面落实并制定相应的旅游援助政策，使更广泛的民众享有旅游的权利，使旅游者更加自由地享受旅游的乐趣。在全面落实带薪休假制度方面，中央是否可以考虑成立跨部门工作委员会，将休假制度与税收、财政、劳动保障、民生等结合在一起予以综合调控；面对“2020年全面实施带薪休假制度”的承诺，是否能够尽快有详细的调查结果和实施方案；各地是否能够建立部门联动机制，将用人单位签署劳动合同、执行带薪年休假情况与其履行纳税等法律义务同等对待。在建立旅游援助制度方面，是否能够借鉴法国、西班牙、意大利、比利时等国家经验，通过财政资金向目标群体发放“度假券”，并通过与各类公共和商业机构合作等方式，资助老人、贫困家庭、残障人士和其他弱势群体外出旅行……这些问题值得思考，需要解决。

　　3.研究景区管理体制分类改革

　　目前我国约有2万余家景区，其中A级景区5000余家，从核心资源属性、景区管理体制和景区资源级别三个维度来看，各有不同。对于以自然和历史文化资源为依托且资源级别较高的景区而言，如何清晰界定政府与市场的边界和责权，如何合理划分中央政府与地方政府的事权，一直是个难题。从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”、“三权分离”、“特许经营”到后来的“政府回购”热潮，再到近几年各地推进的大景区管理体制改革，都说明了这个问题的复杂性和曲折性。国家公园制度作为我国自然资源管理体制改革的主体，是生态文明体制改革的重要内容，将在那些“既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵”的地方推进。国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”。随着《建立国家公园体制总体方案》的实施，将改变分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制从而构建以国家公园为代表的自然保护地体系，同时带来自然资源管理方式、监管机制、资金投入和使用机制、差别化保护方式、考核问责制度、生态补偿制度、社区共管制度等一系列制度改革。尽管适合做国家公园的景区毕竟数量不多，但随着国家公园体制的深入，将引发旅游景区在资源利用、管理体制等方面的系统性变化。在此背景下，研究制定不同属性、级别旅游资源的管理制度，推动分级分类的景区管理体制改革，很有必要。

　　4.建立现代化的旅游治理体系

　　针对旅游的综合性甚至无边界特征，如何构建与之相适应的旅游治理体制是近年来我国旅游领域改革的重点。以“1+3+N”旅游综合治理体系建设为代表，近年来旅游部门积极努力，在一定程度上解决了地方政府层面的机构升级和部门综合管理问题。未来，还需要从制度层面上研究如何充分发挥机构的职能，并从理论层面上系统研究旅游治理能力和治理体系现代化的具体含义和实现路径。旅游治理体系和治理能力现代化意味着治理主体的多元化和治理手段的综合化。如何发挥政府机构、社会组织、行业协会、社会大众、旅游者等的作用，综合运用法律、行政、经济、社会等各种手段，建立立体、高效的旅游治理体系，如何构建旅游业现代治理的组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系……这些都是值得研究的问题。

　　5.改革旅游统计和考核体系

　　根据旅游发展功能的调9