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　　三、治理变革

　　乡村治理是国家治理的基石。在中国漫长的君主专制时代，乡村治理更是关系到帝国的根本。尽管皇权不下县，但基于儒家思想的宗族治理依然在分散的乡村构建出一种超稳定结构。1949年中华人民共和国成立后，国家治理的重心主要放到城市，乡村更多被当作城市的附庸。在急速工业化、城镇化进程以及暴风骤雨的土改中，旧的乡村治理结构被摧毁，新的有效的乡村治理结构却没建立起来。乡村治理失序，成为乡村衰败的一个重要原因。正因为如此，中央的乡村振兴战略，把“治理有效”放到重要位置，并提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村社会治理体制目标。而实现治理变革，需要特别关注治理主体、治理方式和治理重点三个方面的问题。

　　没有有效有力的治理主体，就不可能实现乡村的有效治理。在中国乡土社会，由于有官员告老还乡以及耕读传家等传统，使得一批乡村精英能够成为治理的主体。伴随城乡差距的持续扩大，一批乡村精英通过外出求学的方式“跳出农门”；此后一大批农民工通过外出打工远离农村，留在乡村的基本是老年人和妇女儿童。乡村精英的缺失，成为当下乡村治理中最大的难题。面对这一问题，国家层面采取了一系列措施。在《意见》中，明确提出党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴的领导体制，这为乡村治理提供了强有力的外部支持。除此之外，近年来，中央还通过选派干部到贫困村担任第一书记，动员大学生到农村担任村官等方式为乡村治理提供人才支撑，这也在实际工作中发挥了积极作用。但是第一书记在农村工作时间只有一到三年，很难在乡村治理中持续发挥作用；而多数到乡村“镀金”的大学生村官由于缺少工作经验，也很难成为乡村治理的主力军。虽然部分高校毕业生、机关企事业单位优秀党员干部可能成为农村发展的带头人，但在多数乡村要实现振兴，带头人主要还应该在村一代、村二代中产生，而这其中最大的主体应该是具备一定市场经验的返乡农民工。目前全国返乡下乡双创人员已有700多万人，尽管这一数据远远低于外出务工的农民数量，但这也意味着只要条件允许，乡村同样可以吸引人才回归。一个突出的例子是河南虞城县，通过实施“凤还巢”工程，虞城吸引了10万人回乡创业。“十万城归”创办8458家企业，带动5万多人就业。除此之外，部分大学毕业的农村学生也可能成为乡村治理中的潜在精英。在台湾地区，就有很多来自乡村、理解城市消费群体、并具有设计和管理经验的大学生返乡创业，极大地提升了乡村旅游和乡村文创农业的发展水平。对国家来说，应该加大对乡村精英的扶持力度，帮助更多的精英成为乡村治理的主体。比如，日本政府就以村长为主要对象，培养和扶植了大批乡村精英，通过对这些乡村精英进行专门课程和技术培训，利用乡村精英们特有的经济资源、政治地位、社会关系、办事能力等优势，把他们培养成为乡村发展的带头人。未来中国有必要大幅提高经济欠发达地区村干部的工资收入，同时制定一揽子激励政策，吸引各方面优秀人才扎根乡村，这样才能真正实现乡村带头人队伍的整体优化。

　　乡村治理的变革，还涉及到治理方式的改善。目前中央的思路是通过自治、法治、德治的“组合拳”来治理乡村。在自治环节，比较核心的问题是权力的产生及监督。《意见》提出，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任，虽然这一方式有利于更好地推动村务工作，但这也会在一定程度上造成党的领导和乡村民主之间的冲突和矛盾。如何在实际工作中化解这一矛盾，还需要做进一步的探索。而在乡村民主意识薄弱、民主经验不足的情况下，如何建立简洁、有效的监督机制也还需要结合实际逐步建立和完善。在法治和德治环节，主要的挑战来自确定二者之间的边界和主次。在传统中国乡村，由于是熟人社会，在祖祖辈辈生活的土地上，德治的感召力和震慑力很强。但在人口快速流动的现代社会，法治才是最有效的治理方式。目前中国的乡村正在加速演进，德治的力量已经弱化，但是法治的意识还没有很好建立起来。因此是以恢复乡规民约、重新倡导新乡贤的德治作为主攻方向，还是以法治为主要方向，仅仅把德治作为特定发展时期的权宜之计，也是一个两难的选择。在目前这样一个过渡阶段，增强村民的法律意识，用法治来保底线；同时在此基础上重建符合现代文明要求的新道德、新风尚应该成为努力的方向。

　　乡村治理内容庞杂，这其中的重点是要在乡村振兴中实现利益的共建共享。过去乡村治理的主要任务是征收农业税、计划生育等事务；随着农业税取消、计划生育政策放开，现在乡村治理更多涉及土地流转、农业补贴、集体经济管理等方面的内容，而这些主要都与农民的经济利益息息相关。从一些成功地区的经验看，让更多村民共享乡村经济发展的收益是比较普遍的做法。比如，在山东的中郝峪村，首先让村民以房屋、山地、山林等资源作价入股，筹建成立了“幽幽谷旅游开发公司”，每个村民股东一年之内有四次股份分红的机会；其次是帮助农户参与接待住宿或经营餐饮，年底按照合同参与公司分成，进而使村民能获取一部分经营性收入。在此基础上，中郝峪村的老弱病残不需投资即可享受无风险的人头股，还可以根据入股额度享受利润分成。此外村里还成立养老院，所有70 周岁以上的老人在养老院的生活费用都由公司承担，并为所有村民承担了合作医疗和养老保险费用。而陕西袁家村在发展乡村旅游之初，村书记郭占武就把属于村集体所有的建设用地盘活，变成可量化资产，按比例直接分配到每户村民名下，作为其可记名、可量化、可分配的股权，享有分红收益，从而用制度保障了全体村民可以永久享受集体致富的成果。除了内部利益分配机制的完善之外，随着更多外来资本参与到乡村振兴之中，还会涉及到村民利益与外来投资者利益平衡的问题。像日本、韩国等国农会力量很强大，可以给村民利益最大化提供强有力保障。目前在中国乡村，虽然合作社的方式可以增强村民的谈判能力，但在和资本的博弈中，依然处于下风。当然，面对中国乡村复杂的情况，外来资本进入乡村也有很多顾虑和风险。在这样的背景下，需要进一步明确政府、外来投资商、村集体、村民个人的责权利，将各方面的利益协调起来，才能形成乡村振兴的合力。

　　四、政策创新

　　市场经济条件下，资金、技术、人才的天平天然地会向城市倾斜，因此，没有强有力的政策支持措施，乡村振兴只能成为一句空话。在当前乡村振兴成为国家重大战略，农业农村优先发展成为基本原则的背景下，迫切需要一系列的政策创新来扭转城乡发展不协调，乡村发展不充分的问题。这其中，财政、金融、土地政策是重中之中。

　　近年来，国家对乡村发展的财政投入明显增多，2013-2017年，仅农林水支出科目，全国一般公共预算累计安排就超过8万亿元。财政投入力度的加大，极大地改变了农村的基础设施和人居环境。但由“三农”问题欠账太多，有限的财政投入和巨大的乡村发展需求之间仍然有不小的差距。除此之外，财政资金使用效率不高、财政支持渠道单一、经济欠发达地区财政支农动力不足等一系列问题依然突出。未来除了要通过立法的方式来明确中央预算内投资优先向农业农村倾斜、地方各级财政对农业投入增幅高于经常性收入增幅等“硬约束”之外，还特别需要提高财政资金的使用效率。具体而言，财政资金的投入首先应该“保底线”。在江浙沪等经济发达地区，由于地方财政资金较为宽裕，社会资金参与度较高，美丽乡村建设取得了很大的成就；但在广大中西部地区的乡村，由于城镇化进程和经济发展相对滞后，以城带乡、以工促农力度明显低于东部经济发达地区。同样，在中西部地区，由于资源、市场、区位等条件不同，乡村发展也存在很大的差异。在当前扶贫攻坚的关键阶段，各级财政资金应该起到“兜底”的作用，用于弥补乡村振兴中最大的“短板”。其次，应该“抓整合”，加强涉农资金部门间整合与行业间资金统筹。目前各个相关部门都在投入资金参与乡村振兴，但是由于部门本位主义的存在，使得涉农资金的使用很难与地方的具体需求有效结合起来。因此有必要加强统筹协调，发挥各自的优势，提高资金使用效率。再次，应该“重引导”，要处理好政府和市场之间的关系，尽量发挥财政资金的撬动功能，积极探索财政资金贴息、奖补、保费补贴、风险补偿和设立专项基金等方式，引导金融和社会资本投入“三农”建设，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

　　除了财政，金融也是制约乡村振兴的主要“瓶颈”。由于乡村经济发育滞后，使得农村在和城市竞争金融资源时，处于明显不利的地位。因此要激励和约束政策并举，推动金融资金流向农村。一是要实行奖励政策，鼓励商业性金融机构增加涉农贷款；探索符合乡村特征的抵押、质押政策，增加金融机构的贷款意愿；同时要放宽涉农不良贷款的容忍度，创新涉农贷款尽职免责等政策措施，降低金融机构的风险。二是强化国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行在乡村振兴中的金融主体责任，要明确一定信贷比例专项用于乡村振兴；同时要把中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部、农村信用社等涉农金融机构支持乡村振兴的资金比例作为评估其业绩的重要尺度。除了外部金融的支持之外，乡村振兴还需要激活内部的金融动力。像李昌平等人倡导的村社内置金融模式，将村庄与合作社的内生的、具有合作性质的农村信用体系与乡村治理体系结合起来，既建立起了村民自己的金融组织，同时也实现了小农户的再组织化，在实践中取得了不错的成效。未来应该探索多种模式，推动外部金融与内部金融的联动与互补，为乡村振兴提供强有力的金融支持。

　　土地是农村最大、最具潜力的资源，在乡村振兴中，最核心、关注度最高的是土地政策。在党的十九大上，习近平总书记正式宣布第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃了一颗“定心丸”。应该说，现有的土地政策有效地解决了农民的生存问题，下一步政策创新的重点应该是如何让更多农民依托土地资源走上富裕的道路。目前中央采取的是一种渐进式的土地改革思路，即在严格保护耕地的前提下，通过试点盘活农村集体经营性建设用地和宅基地等建设用地，以逐步释放土地的经济价值。鉴于农村土地问题的复杂性，在保持乡村土地政策相对统一和土地改革可控的基础上，应该探索更加灵活的政策措施，提高政策的精准性和可操作性。比如，对经济发达地区和经济欠发达地区的土地、对城郊和边远山区土地、对进城农民和留守农民的土地、对发展不同类型产业的土地都应该有不同的政策。除此之外，还应该加快改变土地出让收益取之于乡、用之于城的状况，把主要的土地增值收益用于脱贫攻坚和乡村振兴。

　　乡村振兴是一项系统工程，只有既正视问题、实事求是，又解放思想、攻坚克难，才能在困境中找到出路，通过创造性的工作来实现乡村振兴的宏伟目标！（完）

　　作者：曾博伟，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员

　　来源：《文化和旅游调研》2018年第10期