10月底，贵州省政府办公厅印发《贵州省旅游资源管理办法（试行）》（以下简称《办法》），对旅游资源分类及等级评定管理、旅游资源开发与保护管理、旅游资源经营权出让组织管理、监督管理进行明确规定。《办法》有哪些亮点？旅游资源开发和保护有什么红线不能碰？出让旅游资源经营权对旅游业的发展是利还是弊？这些都是旅游资源规划与开发需要持续关注的重要话题。

　　一边开展旅游资源普查一边启动立法编制工作

　　近年来，许多省份把旅游业列为主导或支柱产业，在旅游开发的火热浪潮中，一方面促进了当地经济发展，另一方面也发生了损坏旅游自然、盲目建设、旅游品质不高等问题。

　　贵州作为旅游资源大省，近年来对旅游产业的重视和支持力度空前，旅游业发展的速度和带动效益可圈可点。与此同时，贵州认真落实习近平总书记“要把旅游业做大做强，丰富旅游生态和人文内涵”的重要指示要求，立足生态文明建设和旅游业发展全局。为实现旅游资源开发利用和生态、经济和社会效益的有机统一，贵州省出台了该《办法》。

　　记者了解到，早在2016年，贵州就在全国率先开展全省旅游资源大普查工作，基本查明了全省旅游资源家底，全面掌握了全省旅游资源分布情况和特征。在启动全省旅游资源大普查工作不久，贵州省旅游主管部门便启动了《办法》编制工作，历时两年完成《办法》编制。

　　贵州省文化和旅游厅党组书记李三旗表示，《办法》的发布实施是全省建设山地旅游大省中的一件大事，是规范旅游资源开发和保护、构建全域山地特色产品体系的有力保障，将助推贵州旅游健康发展进入快车道。

　　在业内专家看来，《办法》既考虑到各类旅游资源资产的特殊性，又兼顾到资源之间的普遍性和规律性，坚持了综合统筹和分类改革相协调，这种思路亮点主要体现在以下几点：

　　一是以保护优先、合理利用为导向。《办法》坚决落实保护资源、节约资源的基本国策，贯彻生态文明理念，将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求，将维护所有者和使用者合法权益作为主线，将解决突出问题作为实现改革目标的突破，这一导向不仅体现在总则中，还在旅游资源分类与评定、保护与管理、经营权出让中旗帜鲜明地提出了具体要求，以促进旅游资源保护和开发相统一。

　　二是以用途管制、依法管理为前提。《办法》强调，旅游资源开发利用必须符合规划用途管制或许可，必须符合相关准入条件和标准，必须履行保护和节约利用资源的法定义务，以防止无序无度开发利用旅游资源。

　　三是以明晰产权、丰富权能为基础。这是确保旅游资源有效保护、显化资产价值、流转顺畅、维护权益的重要前提。只有产权明晰了，才能形成自觉保护和节约资源的内生动力，才能有效维护所有者的权益。只有权能丰富完善了，才能实现旅游资源有偿使用（流转）的顺畅进行。

　　四是以市场配置、完善规则为重点。《办法》提出，要明确有偿使用的准入条件、方式和程序，鼓励竞争性出让，规范协议出让，即竞争出让是原则、协议出让是个例，充分体现了公开、公平、公正和竞争择优的要求，以更好地适应我国市场经济体制改革需要。

　　五是以创新方式、加强监管为保障。《办法》要求，通过创新统计调查制度、监管方式，建立健全市场主体信用评价、责任追究等监管机制，加强对有偿使用全程动态有效监管，确保有偿使用各项措施落到实处。

　　北京第二外国语学院副教授、中国旅游人才发展研究院研究员范业正认为，《办法》从规划、环评、经营监控等多个角度贯彻了对生态资源、景区环境的红线的坚守，同时还体现出对特色景观、乡村风貌等多方面的保护。同时对未开发的旅游资源单体类型仍以《旅游资源分类、调查与评价》标准进行分类调查和评价使得全省各地市县未开发旅游资源与全国其他地区有可比性。

　　一手开发旅游资源一手划出利用红线

　　记者了解到，《办法》为贵州省旅游资源开发和保护划出了明确的“红线”。《办法》在旅游资源开发与保护管理方面规定，旅游区内禁止建设破坏景观、污染环境、妨碍游览等项目。旅游资源核心区内禁止建设不符合旅游资源主体功能的项目，或者进行相关开发活动的行为。旅游区内破坏景观和环境的居民住房及其他建筑应依法依规改造或者逐步拆迁。避免低档次、低水平重复建设景区景点。加强对山地旅游资源、特色民族村寨、民俗风情、民族工艺、非物质文化遗产、温泉康养小镇、水文化遗产等特色优质旅游资源的规划管理。

　　实际上，旅游资源开发和保护是业界老生常谈的话题，在新时代新背景下，旅游资源开发过程中有什么红线不能碰？

　　中国人民大学休闲经济研究中心副主任田童认为有三类红线不能触碰。首先是生态红线，对生态旅游资源的开发应该坚持一切开发利用活动处于“安全区”中，为生态资源留出缓冲带；其次是区域发展规划红线，旅游资源开发的最终目的是为区域经济社会发展提供全新引擎，旅游行业仅仅是其中的一个分支，如果违背了区域发展规划的总体目标，那么无疑会在审批、用地、资金等诸多方面受到掣肘，事倍功半；再次是“以‘人’为本”的红线。

　　奇创智慧旅游集团副总经理兼产研事业部总经理张孟蛟认为，我国已经制定了土地管理法、文物保护法、环境保护法、自然保护区条例等20多部法律和法规，对旅游者、旅游经营者在旅游活动中应依法履行的义务做出了详细规定。在旅游开发领域，严格坚守法律红线已经成为业界的共识。

　　一手保护自然资源一手保护人文资源

　　部分专家表示，目前，关于旅游资源开发和保护的相关制度还主要集中在以自然资源为主的自然保护区、森林公园等资源区，未来应该有更多以文物、历史遗迹等为主体的人文资源区加入制度行列。

　　田童表示，关于人文资源的保护制度一定会出台。在国家“十三五”规划纲要中就强调了“加强文化和自然遗产保护，延续历史文脉”，而今年7月中央审议通过了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，全国多个城市《历史文化名城保护规划》相应颁布，都在传递着这个信号。

　　北京交通大学经济管理学院旅游管理系副教授童碧莎提到，目前我国关于人文旅游资源开发与保护的相关制度也在日趋完善之中，同时，一些专项的人文旅游资源保护条例诸如《长城保护条例》《云冈石窟保护条例》《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》等的出台也使得相关的保护措施更具针对性。未来，随着旅游新业态和新产品的不断涌现，应该会有更多关于特定人文旅游资源开发的相关制度出台，例如关于古村落、宗教场所、名人故居、红色旅游资源、爱国主义教育基地等的旅游开发与保护制度。应继续鼓励各地针对所在辖区的重点人文资源区出台相应的保护条例，比如故宫近年就在呼吁尽快出台《故宫保护条例》，以强化故宫文化遗产保护的顶层设计和法律保障。

　　“相信会有更多的文物、历史遗迹等为主体的人文资源逐步加入相关的制度行列，要根据实际发展情况做出科学合理的制度安排，不能盲目地一刀切。否则只会加剧混乱，发挥不出制度应有的作用，也无益于资源的保护和利用。”中国旅游研究院助理研究员战冬梅说。

　　在旅游资源的保护与开发中，如何做好对自然资源和人文资源的“双保护”呢？

　　张孟蛟认为，未来旅游资源开发和保护更多在于建立完善的旅游项目招商预评估机制与退出机制，科学遴选项目，合理选择开发商。目前国内出现旅游投资热，一些地方政府在业态选择和企业评估等方面贪大求全，脱离市场实际，旅游项目烂尾现象屡屡出现，旅游资源存在过度开发等问题。

　　“建议明确责任权属。从政府内部来讲，旅游资源的开发和保护涉及部门众多，绝非旅游部门一家之事，制度的制定首先要避免陷入某一个部门什么都要管、什么都管不了的尴尬境地。经验表明，治理成本往往高于开发成本，因此制度应更大限度地发挥未雨绸缪作用，而不是亡羊补牢。”田童说。

　　明确旅游资源经营权防止出现“圈地运动”

　　记者注意到，《办法》对业界关注的旅游资源经营权进行了明确且详细的规定。《办法》提到，旅游资源经营权期限一次性签订不宜超过20年。此外，对擅自进行违规建设，造成旅游资源和环境严重破坏，或因对环境保护不力造成重大负面影响，将中止出让合同。

　　我国旅游资源经营权转让工作起步于20世纪90年代，近几年，关于旅游资源经营权转让的争论非常激烈。这种争论不仅出现在不同领域的研究人员之中，更强烈地反映在不同职能的政府部门之间。其中，焦点在于景区经营权能否出让，如果能够出让由谁出让，以什么方法出让和出让给谁。

　　“旅游资源经营权的转让对旅游业的发展是利大于弊的。”田童表示，旅游资源属于准公共物品，和其他普通产权一样具有可分解性和可交易性，旅游资源经营权的转让实现了所有权和经营权的分离，使旅游资源可以通过市场化运作，引进先进的管理理念，创新经营模式，从而保证对旅游资源的高效利用，盘活了潜在的旅游资源，减少了资源浪费，使旅游业能够更好地支持区域经济社会的发展。

　　童碧莎认为，推进旅游资源所有权与经营权的分离是旅游资源管理制度改革的重要方向之一。出让旅游资源经营权，通过竞争机制，让有实力、有经验、有责任的主体介入经营，至少可以带来以下几个方面的益处：首先，可以保证景区开发建设过程中的资金投入，有力促进景区硬件建设及相关技术的改造提升；其次，市场化运作带来的激励与竞争机制等将大大刺激景区发展活力，带动景区管理水平和服务质量的提升；再次，专业化的经营有利于塑造景区品牌，提高景区的市场影响力；最后，经营权的转让可以使政府从景区经营中抽身而出，使政府的监管更加公正有效。

　　战冬梅表示，“利”往往都会伴随着“弊”而来，标准是要看“利”大于“弊”还是“弊”大于“利”，要在发展的过程中，对“弊”进行合法合规的控制、监管乃至于消除。旅游资源经营权的转让，应当说是有利于对旅游资源进行更为积极的开发和保护，也有助于推动一些经济不发达地区的旅游发展，从而带动地方经济社会的发展。

　　张孟蛟建议，在有效保护和合理利用的原则下，根据各类景区的性质确定不同的开发经营模式。已经开发并具相当规模的老景区，实现政企分开,管理权和经营权分开；其他大量尚未开发的景区则应大胆对外开放，招商引资，转让经营权及管理权，引进外来资金、技术、管理，加快景区开发建设，提高保护管理水平。

　　关于旅游资源经营权期限的问题，田童认为，在旅游资源经营权转让期限的问题上，还需视具体情况而定，必要时，可延长旅游资源经营权的转让期限。贵州省设定“不宜超过20年”的初衷是防止借旅游之名变相开发房地产，但旅游产业投资成本高、投资周期长、收益见效慢的特点，又决定了对旅游资源的经营需要在时间上给予一定保障。