我国国家文化公园体量大、涉及范围广、遗产类型多样，单纯依靠政府投入不仅财政压力巨大，也会面临部分城市财政难以支持的问题。国外发行文化遗产彩票、制定税收激励政策、建立遗产“领养人”制度等经验，值得我们借鉴。

　　国家文化公园是展示我国国家形象，提升文化软实力，增强国民文化自信的重要载体，建设意义重大。我国正在建设的长城、大运河、长征、黄河、长江五大国家文化公园，分布在全国30个省（区、市），覆盖地域广泛，亟须大量资金支持。我国现行的国家文化公园资金投入制度，以地方政府投入为主，中央政府投入为辅，但国家文化公园涉及之地部分为经济欠发达地区，导致国家文化公园建设的宏大工程与资金投入不足之间的矛盾日渐突出。据此，本文在剖析国家文化公园资金投入现存问题的基础上，借鉴国外文化遗产地的相关经验，提出优化我国国家文化公园资金投入模式的建议。

　　一、国家文化公园资金投入存在的问题

　　2019年，我国正式启动国家文化公园建设。以大体量线性文化遗产形式存在的国家文化公园，其建设面临较大的资金缺口。当前，我国国家文化公园资金投入存在下述三个问题：

　　（一）中央有限投入难以满足大体量线性遗产建设需求

　　我国现有五大国家文化公园均为线性文化遗产，分布在全国30个省（区、市），共涉及358个地级市和直辖区。国家文化公园建设涉及地域广泛，建设资金需求巨大。中央层面主要通过项目筛选的方式，以专项资金支持国家文化公园的项目建设。2020-2022年，中央预算内资金共投入80亿元左右用于四大国家文化公园（长江国家文化公园建设项目尚未正式投入）的项目建设。中央相对有限的预算内资金难以满足大体量、遍及全国30个省（区、市）的国家文化公园建设需求，亟须地方政府承担起国家文化公园建设的主体责任，加大遗产保护和公园建设投入。

　　（二）沿线经济欠发达地区建设资金投入困难

　　五大国家文化公园沿线不仅涉及经济发达地区，也涉及经济欠发达地区，这些地区经济实力不强，在发展尚存问题的前提下，难以投入资金用于遗产保护和国家文化公园建设。如西藏昌都，青海玉树、果洛等地，2022年的人均GDP分别为39250元、16814元和24364元，分别是当年我国人均GDP的45%、19%和28%，地方财政收入有限，缺乏能够投入到国家文化公园建设的经费，类似的地区还有很多。即便是经济发达省份，一个省内有多个国家文化公园，涉及省内多数城市，资金缺口依然非常大。对于现有以地方投入为主的国家文化公园资金机制而言，地方经济发展情况制约了国家文化公园的建设投入，各地亟须创新资金投入渠道。

　　（三）市场主体参与国家文化公园建设的程度不高

　　国家文化公园建设多带有社会公益属性，部分国家文化公园现有文化资源破坏严重，且地理位置远离消费中心，对社会资本的吸引力相对较小。河南省国家文化公园项目建设的研究显示，河南省内国家文化公园项目的建设投资中，民营资本投资仅占10.5%，国企投资占9.5%，其余80%的投资来自政府。当前尚缺乏充分调动各类市场主体参与国家文化公园建设的有效手段。

　　二、国家文化公园资金投入模式优化建议

　　（一） 借鉴国外经验，发行文化遗产彩票

　　国外通过从彩票收入中提取文化遗产保护基金以及发行文化遗产专项彩票等方式，为文化遗产提供了有益的保护资金。如，意大利政府自1996年起将各类彩票收入的8‰作为国家文物保护专项资金，现在意大利文物保护每年约有15亿欧元的经费来自彩票。同时，政府每年从发行彩票的收入中按一定比例增拨约1.5亿欧元用于修复和保护文化遗产，每3年执行一项修复与保护文化遗产的计划。英国于1994年设立了英国公益事业基金会，其资金主要来自国家彩票收入。国家彩票每售出1英镑，就有28便士被捐到英国公益事业基金会，基金的20%被用于资助各类遗产地的遗产保护。1994－2016年，英国源自彩票收入的资金共资助了40310个遗产项目，金额达71亿英镑。2018年，法国正式发行文化遗产专项彩票，每卖出一张专项彩票，法国遗产基金会就会收到1.83欧元的捐赠善款，法国遗产基金会每年平均能筹得2500—2800万欧元的遗产彩票捐赠资金。截至2022年，文化遗产彩票已为法国文化遗产保护工作贡献了近1亿欧元的经费，帮助745个遗产古迹单位完成修复工作。

　　我国是彩票大国，彩票行业体系相对成熟。2022年，我国彩票销售额为4246.52亿元，其中体育彩票销售额达2765.22亿元。我国彩票行业的相对成熟，为借鉴国外经验发行文化遗产彩票提供了良好的基础。建议设置文化遗产专项彩票，由财政部总体控制规模，由文化和旅游部负责全国文化遗产彩票的管理工作。文化遗产专项彩票收入的20%用作文化遗产专项资金，用于保护国家文化公园的文化遗产以及其他文化遗产。

　　（二）制定税收激励政策，鼓励社会资本投入国家文化公园建设

　　以税收激励政策鼓励社会资本积极投身文化遗产保护，是国外在文化遗产保护实践中形成的有效经验之一。1976年，美国国家公园管理局、国内税收署等部门联合出台了《历史建筑保护税收激励计划》，鼓励个人或企业投身历史建筑遗产的修复、保护和利用。该计划提出，20%的个人或企业所得税抵免可用于修复国家公园管理局认定的“认证历史建筑”，这些建筑有些本身是私人或企业产权。每年约1200个历史建筑修复项目会被批准，撬动近60亿美元的社会投资，用于修复全国各地的历史建筑。该计划执行以来，已经筹集了1163.4亿美元社会投资，保护修缮了超过47000个历史遗产，与此同时，还提供了众多就业岗位，成为美国最成功和最具成本效益的税收激励政策。2000年，意大利颁布《资助文化产业优惠法》，规定企业投入文物古迹修复的资金一律不计入企业应缴税款的收入基数，即企业可以不为那部分资金纳税。2004年，意大利颁布《文化遗产与景观法典》，明确取消文化遗产继承税，免除文物修复材料增值税，对文化遗产工程赞助者给予税收优惠等内容，以鼓励更多企业和个人加入文化遗产保护中。2014年，意大利实行“艺术津贴”制度，规定所有捐助文物修复的企业或个人可将实际捐赠数额的65%用于税收抵免，政府会在三年内返还可抵免的税额。但企业可抵免税额不得超过年盈利的0.5%，个人不超过年收入的15%。

　　以税收激励手段鼓励更多个人和企业投身于遗产保护和利用，非常值得我国国家文化公园借鉴。我国国家文化公园体量大、涉及范围广、遗产类型多样，单纯依靠政府投入不仅财政压力巨大，也会面临部分城市财政难以支持的问题。建议我国借鉴国外经验，制定适用于我国的文化遗产税收激励政策，将物质文化遗产、非物质文化遗产的保护和传承利用纳入税收激励的范畴，鼓励个人和企业投资修复、学习传承、保护利用文化遗产，同时根据投入资金的高低，允许企业和个人将用于遗产保护和利用的资金抵换为应缴纳的税金，最多不超过应纳税的25%。

　　（三）建立遗产“领养人”制度，鼓励全社会参与国家文化公园建设

　　1994年，意大利建立了古建筑“领养人”制度。政府通过招标，把古建筑的一部分服务或者使用权租给私人、企业、社会组织等“领养人”，但所有权、开发权和监督保护权仍属于政府，涉及古建筑管理经营方面的人事任免、门票价格、开放时间等行政事务依然由政府相关部门决定。“领养人”在保护的前提下对古建筑进行利用，并承担古建筑的日常维护管理工作，运营所获得收入归“领养人”所有，政府通过抽成方式从中收取一定费用。借助“领养人”制度，意大利很多文化遗产和文物古迹得以更好地保存下去。

　　我国国家文化公园建设可以借鉴“领养人”制度，在保留遗产资源所有权、管理权和监督权的前提下，把一部分使用权交给“领养人”，鼓励企业、机构、个人等各类主体根据资金实力、技术实力、遗产偏好等对国家文化公园内的非核心文化遗产进行“领养”，鼓励上述单位对“领养”遗产在保护的前提下合理利用，政府管理部门可收取收入的15%-20%作为遗产保护基金，用于国家文化公园遗产的整体性保护。对于难以产生遗产利用收入的“领养人”，可通过税费抵扣的方式给予其相应优惠。目前，山西省、福建省等已经开始探索文物领养制度，开启了国内文物领养的先河。

　　（注：本文系国家社科基金艺术学一般项目“国家文化公园遗产保护与旅游利用的协调机制研究”［21BH157］及国家社科基金艺术学重大项目“国家文化公园政策的国际比较研究”［20ZD02］的阶段性研究成果。）

　　（作者单位：北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院）